В 2012 году существенно изменились правила регулирования ряда ключевых инфраструктурных секторов, готовятся новые поправки. О работе Федеральной службы по тарифам (ФСТ), опыте и перспективах применения различных методов регулирования в электроэнергетике, железнодорожном, портовом и коммунальном секторах "Ъ" рассказал руководитель ФСТ СЕРГЕЙ НОВИКОВ.
— Какие специфические отраслевые задачи вам необходимо в ближайшее время решить?
— Есть общая для всех регулируемых сфер задача — это "легализация" перекрестного субсидирования. Потому что с точки зрения норм права перекрестного субсидирования нет. Ни в одном законе не описано, что это такое и как оно считается. Нет ни правовых конструкций, ни корректно подсчитанных цифр, поэтому невозможно строить программы его реального снижения. Они могут существовать только на уровне "мы вам не дадим денег на то-то и то-то, если не подпишете график ликвидации перекрестного субсидирования сами для себя". Если есть феномен "перекрестного субсидирования", нужно честно признать, что он существует, и легализовать, то есть описать его.
В значительной степени эта проблема будет решаться в том числе и путем перевода нелегитимной на сегодняшний день "перекрестки" в особенности ценообразования. Так, например, коэффициент 0,7 по сельскому населению по электроэнергии или коэффициент для городского населения с электроплитами — это уже не "перекрестка", это особенность ценообразования. Точно такая же ситуация в транспорте, когда у нас разные тарифы по классам перевозимых грузов. Это не означает, что эта норма незыблема и тарифная нагрузка будет всегда распределяться между тарифными классами перевозимых грузов таким образом. Но это означает, что, поскольку принципы ценообразования — это устойчивая конфигурация, они будут именно такими в течение достаточно длительного времени. Это универсальная задача — уйти от неописанных правовых конструкций.
— Как корректно описать такой частный случай перекрестного субсидирования, как "последняя миля"?
— Правовая конструкция здесь уже есть — это возможность передачи в аренду определенной части устройств, которые относятся к ЕНЭС, распределительной сетевой компании. Как раз этот механизм в законодательстве и описан, имея в виду договоры "последней мили". У нас другое ограничение: с 2014 года прекращается законодательное разрешение заключения такого рода договоров. И это влияет на регуляторные возможности. Договоры надо в любом случае уменьшать и прекращать, учитывая дату 1 января 2014 года.
— И как предотвратить чрезмерный рост тарифа?
— Хороший вопрос. Собственно, "последняя миля" и была придумана для того, чтобы при структурной переупаковке сетевого комплекса не было резких скачков в конечных тарифах или в конечных ценах. Именно поэтому решение о том, что "последняя миля" действует только до 1 января 2011 года, было продлено до 1 января 2014 года — чтобы обеспечить плавное, нерезкое протекание изменений. И надо сказать, что в значительной части субъектов РФ на сегодняшний день "последней мили" нет, хотя раньше такого рода договорные отношения между ФСК и распределительным сетевым комплексом были. Но есть порядка десяти субъектов РФ, где объем такого рода договоров или объем электроэнергии, которая отпускается одному потребителю, очень велик. И там нужны отдельные решения с тем, чтобы обеспечить для других потребителей электроэнергии условия, сопоставимые с условиями в других регионах.
Сейчас есть соответствующие поручения правительства в адрес Минэнерго, которое является головным ведомством по обсуждению проблематики "последней мили", и необходимые предложения сейчас разрабатываются. Первый сюжет, как я уже сказал, связан с поэтапностью, плавностью изменения с тем, чтобы не было резких скачков. Второе — с нашей точки зрения, вполне возможен вариант, когда по ряду отраслей одобряются отдельные регуляторные решения, а также принимается ряд дополнительных мер, поскольку в ряде регионов "плавность изменений" не решает проблему приемлемости итоговой ценовой картины для потребителей.
— Что вы имеете в виду?
— Я имею в виду, например, что необходимо достаточно однозначное законодательное решение, которое ограничивало бы прямое присоединение потребителя к сетям ФСК. Есть отрасли промышленности, например цветная металлургия, для которых и в интересах которых строились сети высокого напряжения, на сегодняшний день относящиеся к ЕНЭС и находящиеся на балансе ФСК. И это правильно и по смыслу, и по экономике деятельности этой отрасли. Но сейчас у нас нет ограничений по присоединению к сетям ФСК даже небольших предприятий малого и среднего бизнеса. Чтобы уйти от неоптимальных решений, имеет смысл в той или иной степени законодательно ограничить количество отраслей и предприятий, которые по технологии получают электроэнергию напрямую из сетей ФСК. Все остальные должны получать электроэнергию через распределительные сети. Иначе у нас разрывается технологическая база сетевого комплекса. И здесь, учитывая, что разница в тарифах очень большая, других инструментов, кроме законодательного ограничения этой возможности, ФСТ не видит.
Второй пример — мне кажется абсолютно разумным рассмотреть возможность передачи части бремени на содержание "тупиковых сетей" высокого напряжения в составе ЕНЭС присоединенным предприятиям. Таким образом, оплата за использование сетей ЕНЭС по методологии могла бы рассчитываться по-другому и фактически состоять из двух частей: одна — это плата за "общесистемные сети", другая — за те участки ЕНЭС, которые были построены только в интересах этого потребителя. Я думаю, что ближе к концу года будут дополнительные предложения, так как проблема действительно сложная — необходимо серьезное обсуждение всего возможного набора действий.
— Движется ли работа над методологией вычисления сбытовой надбавки для энергосбытовых компаний?
— Методику мы подготовили, она практически полностью согласована с Минэнерго, есть ряд разногласий с рядом других министерств и ведомств. С нашей точки зрения, методику надо принимать в том виде, в котором она сделана. Более того, есть абсолютно понятная технология дальнейшей работы, учитывая, что мы ее принимаем в условиях, когда целый ряд входных параметров для расчета начал действовать с 1 июля. По итогам отчетности за первый квартал мы посмотрим, как складывается картинка, проведем анализ и при необходимости к июню-июлю 2013 года подготовим коррективы к методическим указаниям. Более того, мы договорились с Минэнерго, что в дальнейшем в самое короткое время будут подготовлены предложения по "эталонному сбыту". Наподобие того, как существуют типовые капитальные затраты по сооружению тех или иных объектов, здесь также возникнет типовая экономическая модель, на основании которой можно принимать стимулирующие решения. Методика в рамках абсолютно жесткой конструкции, заданной постановлением правительства, готова. По нашему мнению, ее надо принимать, а дальше донастраивать с учетом реального анализа ее применения.
— Заложен ли в сбытовую надбавку резерв на безнадежную задолженность?
— Да, 1,5%. Это стандартная ситуация: не только у нас, но и во всех странах мира есть потребитель, который не платит. Не важно, о ком вы говорите: о европейских странах, США, Канаде... И как правило, этот показатель не бывает ниже 1%. Обсуждали это долго, сбыты хотели более высокий показатель, потому что реальные цифры больше, но итоговое решение (не могу сказать, что консенсусное) — 1,5%.
— А обслуживание кредитов включено?
— Да. В рамках определенной процентной ставки.
— Сбытовая надбавка установлена как процент от цены на оптовом рынке. А о каком проценте идет речь? Или задан коридор?
— Там разные цифры. По прочим потребителям в диапазоне 100-670 кВт — на уровне 13%. По крупным потребителям, более 10 МВт,— чуть выше 5%.
— Каково будущее "вынужденной" генерации (необходимые энергосистеме энергоблоки, содержание которых обходится дороже рыночной цены на мощность, из-за чего им приходится работать по регулируемым тарифам.— "Ъ")?
— Пока она будет. Вынужденная генерация — это следствие тех норм права и правил, которые есть на сегодняшний день, и пока это объективная реальность. Что касается того, является ли статус вынужденных вечным как правовая конструкция — я надеюсь, что нет. Но на ближайший год они точно будут.
— Будет ли введено RAB-регулирование для "Транснефти"?
— А это необходимо? Сейчас мы принимаем решения по "Транснефти" в годичном формате. И те ресурсы, которыми "Транснефть" обладает, позволяют ей строить. ВСТО построили, две БТС построили... Словом, если нужно было бы "упаковать" их в RAB, мы бы "упаковали", в индексацию — тоже. Если будет принято решение ввести долгосрочное регулирование, то мы готовы эту работу провести.
— Появились ли в сфере вашей ответственности какие-то отрасли, которые до сих пор не регулировались ФСТ?
— Вообще говоря, да. К сожалению, этот процесс непрерывен. К сожалению — потому, что не всегда новый функционал и полномочия своевременно подкрепляются соответствующими ресурсами, в том числе и штатом. Мы, например, серьезным образом в течение недавних лет расширили функционал, связанный с регистрацией цен на лекарственные препараты из списка жизненно важных лекарственных препаратов. Мы устанавливаем ставки на услуги организаций, которые занимаются аудитом транспортной безопасности,— это тоже новый функционал. В недавнем прошлом мы были наделены полномочиями по формированию методологической базы по расчету с целью последующей установки субъектами федерации предельной стоимости техосмотра транспортных средств. У нас расширяется регуляторный функционал в части гособоронзаказа...
Качественно изменяется и сама регуляторика. Если говорить о морских портах, у нас был опыт по неприменению прямого ценового регулирования к большому порту Санкт-Петербург. В рамках этого пилотного проекта ФСТ проводила мониторинг финансово-хозяйственной деятельности порта, напрямую не утверждая фиксированных ставок на погрузочно-разгрузочные работы. При этом организация по-прежнему остается в реестре субъектов естественных монополий, на нее по-прежнему налагаются все ограничения, которые связаны с ФЗ N57 по участию иностранных инвесторов в уставном капитале, и ограничения, связанные с ФЗ N223, касающиеся прозрачности закупочной деятельности. Сейчас мы начинаем подобную процедуру в отношении других портов.
Мы фактически дерегулировали сферу связи в 2011 году. Это стало возможным после выхода постановления правительства N913. И когда Федеральная антимонопольная служба (ФАС) заявляет, что отрасль связи должна быть дерегулирована в части пилотных проектов, мы не понимаем, что и зачем коллеги предлагают. Потому что на самом деле дерегулирование отрасли связи в пользу потребителей уже состоялось в прошлом году.
Что я имею в виду? Компания находится в реестре субъектов естественных монополий. Она имеет три обязательных тарифных плана — повременной, комбинированный и безлимитный,— которые она обязана предоставить потребителю. Но никаких ограничений, связанных с предоставлением в том числе услуг местной телефонной связи по любым ценовым ставкам, нет, если компания убедит потребителя в том, что это ему выгодно. Во-первых, все ставки, которые нами утверждены, являются предельно максимальными. То есть у оператора есть возможность их снижать. Во-вторых, никто не запрещает компании реализовывать какую-то комбинированную услугу, например, в пакете с мобильной связью, широкополосным доступом в интернет и так далее. У компании нет ограничений по формированию любого разумного коммерческого предложения, связанного с ее фактической уставной деятельностью. Если у нее в уставе написано "доставка по утрам молока и газет", то теоретически возможна и такая конфигурация. В этом случае при реализации такого коммерческого предложения, если потребитель согласен, ставки за услуги местной телефонной связи могут быть выше установленных нами. Но, повторю, если потребитель согласен.
— Можно уточнить по поводу порта Санкт-Петербург? Пилотный проект признан успешным?
— В 2010 году мы прекратили прямое ценовое регулирование, и применение ставок, которые устанавливаются нами, стало необязательным. В целом мы считаем итоги удовлетворительными. Сейчас мы будем расширять эту практику и рассмотрим заявки всех балтийских, черноморских портов и части портов Дальнего Востока. Список исключений на сегодняшний день очевиден. Скорее всего, туда не попадут порты типа Беринговский, Диксон, Дудинка, Игарка, Мезень, Нарьян-Мар. Все это порты, которые расположены на Дальнем Востоке и в районах Крайнего Севера, где точно конкуренции нет. А по всем остальным портам мы будем проводить анализ, такого рода процедура обычно длится три-шесть месяцев. Сейчас проще, потому что пилот уже был.
— С 1 января ОАО РЖД сможет менять инфраструктурную составляющую тарифа для грузоотправителей. Это решение окончательное? Могут ли сдвинуться сроки этого нововведения?
— Во-первых, вагонная составляющая и так до определенной степени свободна на сегодняшний день: ОАО РЖД, исходя из определенного набора критериев, самостоятельно может котировать ставки по отношению к грузоотправителю в рамках определенного коридора. В этом году в сентябре мы расширили перечень оснований, по которым ОАО РЖД может эту ставку менять. Мы это сделали для того, чтобы у ОАО РЖД было время в рамках этого коридора отработать внутреннюю собственную методологию системы, процедуры принятия решений по определению величины ставок. Ведь у нас с 1 января 2013 года, исходя из тех соглашений, которые подписаны в рамках образования Единого экономического пространства (ЕЭП), меняется методология определения ставок за пользование инфраструктурой, которые ОАО РЖД может котировать по отношению к грузоотправителю.
— Говорили, что документы по этому вопросу сейчас прорабатываются...
— Вопрос этот крайне сложный, и документы на сегодняшний день находятся в стадии обсуждения. Мы очень надеемся, что в ноябре примем нашу методологию с тем, чтобы она корректным образом вступила в действие с 1 января следующего года.
— Есть понимание, о каком коридоре может идти речь?
— По нашему мнению, диапазон, в котором ОАО РЖД должно иметь возможность самостоятельно принимать решения, составляет плюс-минус 12-15% от определенной величины.
— Сейчас продолжается дискуссия по проблеме пригородных перевозок. Можно ли повлиять на эту проблему с помощью инструментов тарифной политики?
— Если посмотреть на структуру этой регуляторики, то она выглядит следующим образом: финальное решение принимают региональные органы регулирования. Если идти от базы, от стоимости инфраструктуры, то, по недавним данным коллег из дирекции по пригородным перевозкам ОАО РЖД, разбивка выглядит следующим образом: 35% — это услуги инфраструктуры, примерно 50% — это то, что связано с подвижным составом, с арендными договорами, которые заключают пригородные компании при взятии имущества в аренду у РЖД, и около 15% — это то, что относится к собственным затратам пригородных компаний. Если говорить о 35%, то это в чистом виде компетенция ФСТ. Но эти "федеральные" 35% на сегодняшний день регионам неинтересны, поскольку было принято решение, и оно сохранено на следующий год, что фактически в полном объеме эта инфраструктурная составляющая компенсируется за счет федерального бюджета. Поэтому то, что остается — арендные отношения и собственно затраты компании,— находится за пределами компетенции ФСТ. Есть, впрочем, целый ряд регионов, где эта проблема решена, достигнут полный консенсус с ОАО РЖД по всем составляющим. Есть другие примеры, где налицо недоработки. Надо садиться и договариваться. Но есть ряд примеров, где видно, что при существующих объемах пассажирских перевозок они никогда не станут прибыльными и никогда не станут окупаемыми. И это не вопрос тарифного регулирования. По этим регионам нужно принимать отдельные решения. Сейчас эта работа идет.
— А каков будет итог этой работы?
— Перечень регионов: те, где есть проблема и нужно договариваться, те, где нужны дополнительные инструменты и, возможно, дополнительные финансовые ресурсы, и те, где необходимо принимать решения по серьезному изменению статуса пригородных перевозок. Повысить решением органов регулирования тариф так, чтобы никто не поехал,— бессмысленный результат.
— Нет ли жалоб или просьб со стороны грузоотправителей в связи с унификацией тарифа по порожнему пробегу?
— Нет. Наоборот, есть запросы и пожелания, связанные со следующими шагами по унификации, имея в виду не только универсальный, но и специализированный подвижной состав. Нужно дорабатывать подобные подходы для специализированного парка.
— По какой методологии будут формироваться долгосрочные тарифы для РЖД с 2014 года?
— Мы полагаем на сегодня, что это методология, связанная с доходностью на вложенный капитал. Но, во-первых, необходима определенная подготовка, а во-вторых, нет каких-либо существенных минусов в том или ином методе регулирования. У нас есть примеры, когда компании, находясь в рамках долгосрочной регуляторики по методу долгосрочной индексации, подают соответствующие заявки, и мы переупаковываем регуляторное решение в формат RAB-регулирования. Есть и обратные примеры, когда было RAB-регулирование, но прекратилось в силу разных причин — в том числе по итогам уточнения инвестпрограммы, потому что на старте многие регионы, с нашей точки зрения, не очень адекватно отнеслись к размеру инвестиций, которые они учитывали при формировании тарифов. И при снижении объема инвестпрограммы выясняется, что RAB не нужен, вполне проходит долгосрочная индексация. Важны принципы, которые закладываются, а они очень похожи. И разница в методологии и граничных условиях, которая на сегодня есть,— это нами же введенная разница. Если у вас инвестиционная программа небольшая, то RAB быть не может, только индексация. То же касается и объема заимствования средств. Но эти ограничения мы сами ввели. А все принципиальные подходы по долгосрочным параметрам совпадают.
— Период регулирования для разных отраслей будет разным?
— Сейчас, как правило, всегда идет разговор о трех-пяти годах.
— Так скромно?
— А вы мне покажите прогнозы, которые у нас выходят за границы трех лет. У нас проект федерального бюджета на три года, прогноз социально-экономического развития — на три года. Мы и так, когда принимаем регуляторное решение на пять лет, пользуемся индексами третьего года и фактически продлеваем их на четвертый и пятый год. Просто чем больше срок действия принятого решения, тем больше ошибка в конце. Мы, когда принимаем долгосрочное решение, фиксируем не цифры, а правила игры.
— Но на эти правила и приходят инвесторы...
— Абсолютно точно. Но учитывая американский опыт, видно, что здесь вопрос в практике. У них существенно более длительная, чем у нас, история "регуляторики". И инвесторы к ним приходят несмотря на то, что регуляторное решение на один-два года. А у нас — на три-пять лет. Не с этим связано. Инвестиционный климат — это не только срок действия тарифов на передачу тепла или электроэнергии, это целый набор других факторов и правил.