Ведомства озабочены проблемой учета граждан
В России вновь заговорили о создании реестра (регистра) населения в масштабах всей страны. Построить общенациональный реестр — это значит пересчитать всех граждан, пожизненно присвоить каждому персональный номер, собрать все сведения в единую базу данных и постоянно их обновлять. Однако тех, кто боится неусыпного контроля государства, можно успокоить: прошедшая на днях межведомственная конференция "Построение реестра населения России" показала, что все произойдет, во-первых, не скоро, а во-вторых, будет не так страшно.
Зарубежный опыт
Идея создать реестр населения прорабатывалась еще в советские времена. Разработкой концепции автоматизированной регистрации населения и экспериментами тогда занимался научно-исследовательский институт ЦСУ СССР, опыты проводились в Латвии и Алтайском крае. Еще одна попытка решить проблему была сделана в 1991 году. Тогдашний Верховный совет подготовил проект закона "О государственном регистре населения России", который, впрочем, так и остался проектом.
И вот идея создания национального регистра населения вновь овладела умами чиновников. Однако, как показала прошедшая конференция, вопрос этот очень непростой. Госкомстату России уже поручалось разработать проект создания реестра — в связи с принятой программой борьбы с преступностью. Статистики изучили зарубежный опыт и выяснили следующее. Во-первых, национальные реестры населения реально существуют только в небольших странах: Швеции, Дании, Финляндии, самый большой — в Голландии (15 млн человек). В США, например, существует множество локальных реестров, но централизованного нет, хотя каждый гражданин "помечен" социальным номером. Во Франции первые попытки создания национального реестра населения начались сразу после войны, но до сих пор его нет. Масштабы страны — существенный фактор: слишком много людей переезжает с места на место, и многие выпадают из реестра.
Во-вторых, в тех странах, где национальный реестр населения ведется, им управляют отнюдь не статистические службы. В большинстве случаев — МВД. Статистика должна быть открыта для всех, а реестр населения содержит и конфиденциальную информацию о гражданах. И доступ к ней жестко регламентируется специальным законом. Этим объясняется и позиция зампреда Госкомстата РФ Владимира Соколина: "Я не могу однозначно сказать, нужен России реестр населения или нет. Но если идея создания реестра победит, нужно начинать с закона. Иначе будет авантюра". Понятно, что Госкомстату не хочется взваливать на себя решение столь масштабной задачи, особенно в преддверии переписи населения 1999 года. Но Соколин, безусловно, прав в том, что сначала нужно понять: для каких целей создается реестр, какую информацию он будет содержать, кто ею сможет пользоваться. Чтобы не получилось, как в Швеции, где были уничтожены шесть баз данных, содержавших сведения о политических настроениях граждан. ЕС сочло это нарушением прав человека.
Ведомственные инициативы
Сама мысль о том, что все население России окажется "под колпаком", многих пугает. Ведь информацией о себе придется делиться с чиновниками (хочется надеяться, что только с ними). Но пугаться рано. Та же Швеция к принятию закона о регистре населения готовилась 200 лет. Как считает зампред комитета Госдумы РФ по труду и социальной политике Виталий Линник (фракция НДР), такой закон в России не будет принят ни нынешним, ни даже следующим составом Думы.
С другой стороны, пугаться уже поздно: ряд ведомств, на которые возложена задача оказания адресной социальной помощи населению, создают собственные реестры различных категорий граждан. Занимаются учетом населения и некоторые регионы — Башкирия, Татария, Петербург, Московская область. Так что идея создания реестра населения России, можно сказать, уже победила. И именно инициатива ведомств и местных властей, зашедшая достаточно далеко, позволяет надеяться, что пугающего всех "колпака" в России не будет.
Каждое ведомство идет своим путем. У Федерального фонда обязательного медицинского страхования свои задачи (см. справку о медицинском полисе), у Госналогслужбы — свои. Начальник управления ГНС по учету налогоплательщиков Валентина Казакова утверждает: собственные базы данных налоговикам нужны для того, чтобы перейти от идентификации налогоплательщиков для сбора налогов к их идентификации для оказания адресной помощи (налоговые инспекции обязаны предоставлять справки и консультации, в том числе по Internet). Но опыт Башкирии (см. справку о Башкирии) убеждает не только в этом: создание республиканского реестра населения на базе налоговой службы привело к пятикратному повышению собираемости налогов. В Москве же, к примеру, каждая районная налоговая инспекция является самостоятельным юридическим лицом, и каждая вела свою базу данных налогоплательщиков. "Щели" между ними позволяли легко уходить от налогов. Сейчас число своих баз данных в Москве налоговики сократили до пяти-шести: "щелей" стало меньше, но они остались. Между тем, по предварительным расчетам ГНС, только по основным налогам введение единой системы идентификации налогоплательщиков повышает собираемость налогов в десятки раз. Естественно, что ГНС — за реестр населения.
Успехи Пенсионного фонда
На сегодняшний день наиболее полный реестр представил Пенсионный фонд России (ПФ). С конца 1996 года ПФ открывает гражданам лицевые счета персонифицированного учета (на которые поступают не деньги, а информация о месте работы и заработках, на основании которой потом начисляются пенсии) и присваивает им персональные номера. На сегодняшний день проект ПФ охватывает 27 регионов, номера и свидетельства об открытии лицевых счетов получили около 25 млн человек (почти 30% всех работающих в России). Формирует свой реестр ПФ иначе, чем ГНС или ФОМС: номера (девятизначные) присваиваются по мере поступления от граждан заполненных анкет, независимо от их места жительства.
На примере ПФ хорошо видно, что без автоматизации задачу построения реестра населения не решить. Так, например, у Московского отделения ПФ в 1997 году был план по регистрации 2,8 млн человек. Обработка анкет и присвоение номеров велись вручную, и до июля регистрацию прошло всего 900 тыс. человек. План горел, на председателя ПФ Василия Барчука давили сверху, он, в свою очередь, каждый день требовал сводки и, если не видел роста, грозил всех уволить. Тогда руководители управления автоматизации отделения ПФ по Москве заключили соглашение с фирмой Cognitive Technologies и за два месяца запустили систему автоматического сканирования, проверки анкет и формирования реестра. С 15 октября до конца года было обработано 1,9 млн анкет, план удалось выполнить, а себестоимость ввода анкет снизилась в 5 раз.
В Москве 6 млн работающих, к лету лицевые счета учета будут открыты всем москвичам. Информация должна обновляться раз в квартал, значит, ежегодно по Москве будет ходить 24 млн справок (их будут рассылать работодатели). Кроме того, каждый работающий имеет право раз в год получать справку о состоянии своего лицевого счета (более того, ПФ намерен присылать всем справки и без запросов). Хранить и формировать эти горы бумаг невозможно — нужен электронный архив, нужна пересылка информации на магнитных носителях. Структура реестра ПФ трехуровневая: анкетные данные вводятся в регионах, передаются в региональные базы данных, затем в центральную. Там номера лицевых счетов проверяются, чтобы не было двойников, данные возвращаются на районный уровень, где печатаются и раздаются работникам страховые свидетельства. Значит, нужны надежные каналы связи. Все это стоит немалых денег. Не случайно организаторами межведомственной конференции выступили компьютерные фирмы Cognitive, R-Style, Stins Coman и IBM, уже имеющие опыт автоматизации российских ведомств и рассчитывающие на новые контракты.
Ближайшие перспективы
Именно фактор времени и денег станет решающим в дебатах о том, каким будет реестр населения России. Слишком много сил и средств уже затратили ведомства на построение своих реестров. И строят они их по разным принципам. Создание нового "колпака" национального масштаба страна вряд ли потянет. У МВД, например, занимающегося паспортной реформой и формирующего свои базы данных, денег на автоматизацию нет. Поэтому в МВД даже не уверены, что смогут до 2006 года выдать всем новые паспорта, оформляя их вручную.
С другой стороны, правительство Московской области, получившее на программу информатизации (которая включает и создание реестра населения) 90 млрд "старых" рублей, обнаружило, что в каждом третьем городе или районе области такие реестры уже ведутся (как минимум, списки для выборов). Но везде на свой лад. Обладминистрация теперь приводит их к единому виду, взяв за основу учетную карточку паспортного стола.
В нынешней ситуации наиболее разумной выглядит следующая идея: рассматривать реестр населения не как единое гигантское досье на всех жителей, а как "склейку" уже существующих баз данных разных ведомств, выполненную таким образом, чтобы можно было однозначно идентифицировать любого гражданина. Такой реестр позволит ведомствам получать первичную информацию о физическом лице (из загсов), не ущемляя его интересов. А обновление баз данных следует проводить силами всех ведомств. Пенсионный фонд предлагает сделать номер лицевого счета работника из своего реестра единым по России, а координатором, обеспечивающим систему учета каждого физического лица, назначить Госкомстат. Зампред комитета Госдумы РФ по труду и социальной политике Виталий Линник заявил, что готов обобщить все мнения и даже представлять законопроект о реестре населения в Думе от фракции НДР.
Все эти предложения записаны в итоговом меморандуме конференции. Ее участники приняли также решение создать инициативный комитет для решения поставленных задач и представления интересов на уровне правительства РФ. В председатели комитета рекомендован Виталий Линник.
Между тем в Госкомстате уже создана рабочая группа для создания проекта федерального закона о государственном регистре населения. В его состав входят специалисты Госкомстата, Госналогслужбы, МВД, Минюста, ФАПСИ, ПФ и администрации Московской области. Законопроект должен быть разработан к июлю этого года.
ИГОРЬ Ъ-ПИЧУГИН