Госкомпании закончили сбор информации о бенефициарах своих контрагентов и проверку аффилированности топ-менеджеров. Данные ушли в правительство, которому предстоит решить, можно ли на их основе бороться с коррупцией. Пока кампания не привела ни к массовым отставкам, ни к масштабному расторжению контрактов с подозрительными поставщиками и подрядчиками. При этом выяснилось, что антикоррупционные поручения правительства противоречат действующему законодательству и выполнить их можно только по доброй воле.
Антикоррупционная кампания по борьбе с левой коммерческой деятельностью менеджмента крупнейших госкомпаний, запущенная в конце 2011 года Владимиром Путиным, должна была дать первые результаты к 15 апреля. Именно к этой дате премьер требовал полностью завершить сбор информации по бенефициарам ("цепочке собственников") контрагентов госкомпаний, а также окончательно проверить возможную аффилированность с ними топ-менеджеров и членов их семей.
Три с половиной месяца, потраченные с начала 2012 года менеджментом и чиновниками на формирование громадной базы по собственникам поставщиков и подрядчиков, на проверку данных об имуществе, предоставленных руководителями госкомпаний, пока явно не привели ни к новым громким отставкам, ни к массовому разрыву "подозрительных" контрактов. Не ясно, помогут ли собранные сведения в борьбе с коррупцией и отражает ли эта база данных хоть в какой-то степени реальную ситуацию в госкомпаниях. Чиновники калибра меньше премьерского, как правило, с начала года старательно воздерживались от публичных оценок эффективности кампании, а из госструктур по большей части исходили бравурные отчеты о том, что, мол, "поручения правительства выполняем в полном объеме". Но даже на основе этой довольно ограниченной информации первые выводы о борьбе с коррупцией в государственном бизнесе сделать можно.
Вывод первый: массовых увольнений не будет
Самую громкую и скандальную цифру обнародовал лично господин Путин еще в ноябре 2011 года на совещании на Саяно-Шушенской ГЭС. Комментируя первые проверки менеджмента государственных энергокомпаний, он объявил, что "из всего проверенных 352 человек руководящего состава у 169 должностных лиц выявлена аффилированность с 385 коммерческими организациями".
Персональных претензий удостоились семь топ-менеджеров ФСК, Холдинга МРСК и подконтрольного ему "Тюменьэнерго", "Системного оператора ЕЭС" и "Совета рынка", а также почему-то глава частного холдинга "Энергострим" Юрий Желябовский. Эти семеро довольно быстро потеряли свои должности. Но еще 162 имени так и не были оглашены. Более того, до последнего времени ни об одной отставке топ-менеджера нефтегазовых, энергетических, транспортных госкомпаний, госбанков в связи с результатами проверок не объявлялось. Характерным комментарием можно считать слова главы блока внутреннего аудита, контроллинга и управления рисками "Интер РАО" Александра Абрамкова: "Пока неоспоримых случаев коррупции... не обнаружено" (см. интервью).
Оформленную готовность обнародовать отставки, последовавшие за антикоррупционными проверками, выказал только "Росатом". На прошлой неделе на совете госкорпорации по прозрачности было объявлено, что по результатам проверок было уволено шесть топ-менеджеров компаний, входящих в структуру "Росатома", еще с шестью начат процесс расторжения трудовых договоров (всего под проверки попало около 850 руководителей). Но на основе этих данных делать далеко идущие выводы об эффективности сбора информации трудно. Постоянные антикоррупционные проверки велись в госкорпорации и до поручений Владимира Путина, и в 2011 году, то есть еще до начала показательной кампании по раскрытию, в структурах "Росатома" было уволено 22 топ-менеджера.
Вывод второй: бенефициаров показали
Когда премьер потребовал собрать информацию о цепочках собственников контрагентов и расторгнуть договоры с теми, кто такие данные не предоставит, возникло подозрение, что по результатам поручения список бизнес-партнеров госкомпаний значительно изменится. Сложно было ожидать, что частные компании, часто прячущие конечных бенефициаров за офшорами, раскроют эти данные. Но госкомпании уверяют, что контрагенты раскрываются массово, а отказы редки. Например, в "Росатоме" заявили, что бенефициаров назвали 99% контрагентов госкорпорации, в "РусГидро" "Ъ" привели цифру 98%.
"Иностранные контрагенты реагировали нормально,— уточнили "Ъ" в "РусГидро".— Они раскрывали бенефициаров, кроме публичных". В "Росатоме" пояснили, что от зарубежных публичных компаний требовали сведения об акционерах, владеющих более 5% акций. При этом контрагенту было достаточно дать ссылку на "общедоступный источник", в котором раскрыта эта информация. Впрочем, во всех ли случаях представленного таким образом акционера можно было считать конечным бенефициаром, в госкорпорации не пояснили. Раскрытие информации коснулось и не всех российских контрагентов. Например, Минэнерго еще в январе облегчило задачу для подведомственных госкомпаний, установив условный порог в 50 млн руб.: если договор превышал эту сумму, то раскрывать данные требовалось полностью, для мелких поставщиков и подрядчиков достаточно было частичного раскрытия.
Но не обошлось без конфузов. Так, с раскрытием бенефициаров контрагентов ОАО РЖД возникла ситуация, которую источники "Ъ" называли попыткой саботажа. "Сначала РЖД не предоставляла информацию, затем предоставила — но в бумажном виде и с грифом "для служебного пользования", что не позволяло ее обрабатывать",— говорит один из собеседников "Ъ". Хотя смысл распоряжения состоял в раскрытии бенефициаров контрагентов, ОАО РЖД запросило информацию о владельцах и клиентах, которых насчитывается больше 70 тыс. "Все это делалось, чтобы завалить Минтранс ненужной бумагой",— считает собеседник "Ъ".
Он также утверждает, что видел докладную записку министра транспорта Игоря Левитина в адрес Владимира Путина с просьбой повлиять на РЖД. В распоряжении "Ъ" есть письмо от Игоря Сечина, где он просит главу монополии Владимира Якунина "не доводить ситуацию до абсурда". В РЖД признают, что сначала стали выполнять именно то, что было написано в поручении,— отсюда и многочисленные запросы всем клиентам. "Затем монополия обратилась в правительство за разъяснениями. Все согласились, что толкование поручения может быть двояким",— говорит собеседник "Ъ" в РЖД.
Чиновники действительно долго определялись, что именно и в каком виде должны раскрывать госкомпании. Как рассказывали источники "Ъ", формат сбора данных несколько раз менялся, сначала он был письменным, затем электронным, часть сведений были секретными, из-за чего их нельзя было передавать по электронной почте, а в процессе обработки данных в специальной программе часть информации терялась. Дополнительный штрих к суматохе, которую создал сбор сведений, добавляет данный в марте комментарий "Транснефти": компания предоставила две базы — сначала на бумажных, а затем на электронных носителях. Но из-за того, что за это время в руководстве компании произошли "некоторые кадровые изменения", базы не совпали.
Еще один показательный конфликт при исполнении поручения возник уже с ФАС. Например, в апреле в споре Старооскольского райпо с компанией "Газпром межрегионгаз Белгород" белгородское УФАС встало на сторону потребителя, от которого структура "Газпрома" требовала раскрыть бенефициаров под угрозой разрыва договора о поставке газа. УФАС вынесло газовой компании предупреждение, усмотрев в ее действиях злоупотребление доминирующим положением путем навязывания потребителю невыгодных условий.
Именно ФАС потребовала и жесткого определения юридического статуса кампании по раскрытию. Неделю назад глава ведомства Игорь Артемьев сообщил, что ФАС обратилась к правительству с просьбой оформить поручения о раскрытии бенефициаров постановлением. "В ряде случаев,— отметил он,— пока это не оформлено постановлением правительства или федеральным законом, это (требование о раскрытии.— "Ъ") может привести к нарушению антимонопольного законодательства и повлечь за собой санкции к ни в чем не повинным компаниям". Он объяснил, что в ФАС обратилась одна из компаний, с которой госкомпания расторгла договор, с жалобой на отказ в заключении договора. "Возникает вопрос, чем отказ мотивирован. У нас законом это решено, а там — директива. Но закон выше директивы,— говорит господин Артемьев.— Возникает юридическое несоответствие".
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Вывод третий: все это не слишком законно
Обязательства о раскрытии информации по существующему законодательству РФ есть у ОАО, эмитентов ценных бумаг, управляющих компаний на рынке ЖКХ, унитарных предприятий и негосударственных пенсионных фондов, причем объемы раскрытия четко оговорены и не включают информацию, которую хотело бы предать гласности правительство. Среди законов, в противоречие с которыми может вступать инициатива правительства,— законы о защите персональных данных, о коммерческой тайне, о защите конкуренции и другие (подробнее см. интервью Сергея Стефанишина).
Заметной проблемой стало и то, что инициатива о раскрытии оформлена в виде серии поручений правительства, которые напрямую ни к чему не обязывают контрагентов госкомпаний. Получая требования о раскрытии бенефициаров со ссылкой на эти поручения, контрагенты, во-первых, не имели доступа к их тексту в силу ограниченной циркуляции документов этого формата, а во-вторых, вставали перед выбором между соблюдением закона и следованием поручениям. Поручение правительства является директивой чисто административного характера и она обязательна для тех государственных органов, которым направлена, говорит старший юрист "Егоров, Пугинский и партнеры" Андрей Порфирьев.
Если же речь идет о поручении в адрес юридических лиц, говорит господин Порфирьев, тут правительство выступает скорее не как орган власти, а как акционер. "С точки зрения закона об АО государство как акционер ничем не отличается от любого другого лица,— говорит юрист.— Поручение правительства является одной из форм выражения акционером своих пожеланий в адрес общества, которое он контролирует". Закон об АО не запрещает акционеру выражать пожелания в адрес менеджмента. Исполнительные органы общества, однако, могут возразить акционеру (в том числе и государству), если считают, что его пожелание противоречит интересам общества. Ведь закон об АО, напоминает господин Порфирьев, предписывает единоличному исполнительному органу, членам совета директоров и коллегиального исполнительного органа действовать в интересах общества. По той же причине, замечает он, даже в случае выявления аффилированного контрагента следует тщательно проанализировать, действительно ли договор с ним противоречит ее интересам, а не расторгать автоматически.
Запрашивать контрагента о раскрытии бенефициаров, говорит Андрей Порфирьев, совершенно законно в том плане, что ничто в законодательстве не мешает одному лицу, связанному хозяйственными отношениями с другим, потребовать от него раскрытия информации, равно как и другому — отказать. Другое дело, если речь заходит об ограничении доступа к торгам или разрыву договоров на основании отказа. В этой ситуации необходимо учитывать требования закона о защите конкуренции. А расторжение договора, если такое решение принимается, должно осуществляться в соответствии с оговоренными в нем условиями.
В "Росатоме" раскрытие назвали "многозадачным процессом, который затрагивает огромный пласт законодательства, в том числе и международных норм". "Ряд крупнейших контрагентов оперируют этими нормами, в том числе и с целью найти юридические лазейки для уклонения от представления информации,— добавили в госкорпорации.— Приходится проводить кропотливую и вместе с тем интенсивную разъяснительную работу".
У них
В принципе требования Владимира Путина не уникальны для мировой практики. В итальянской Enel "Ъ" рассказали, что в их стране подобные вопросы регулируются внутренними кодексом этики и положением о недопустимости коррупции. В российской дочерней энергокомпании Enel "Энел ОГК-5" с 2010 года действует директива, принятая на основе итальянского закона 231, это аналог антикоррупционных законов США (FCPA) и Великобритании (Anti-bribery act). "При приеме на работу в "Энел ОГК-5" все претенденты предоставляют информацию о возможных конфликтах интересов, о наличии собственного бизнеса, владении долями в тех или иных компаниях,— пояснили компании.— Если у сотрудника будет выявлен конфликт интересов, найдутся подтверждения несоответствия положениям о недопустимости коррупции или кодексу этики, он покидает компанию".
В Австралии обеспечивается публичный доступ к информации по всем контрактам между государством и частным сектором стоимостью свыше 500 тыс. австралийских долларов, а при сумме свыше 4 млн — даже к самому тексту контракта. В США ориентиром при предъявлении более строгих требований по раскрытию является уровень зависимости компании от бюджетного финансирования. Так, в США существует понятие public agency — организация, которая систематически получает средства из бюджета государства или штата. К ним относятся как различные административные органы, так и частные компании. Как правило, законодательство штатов предусматривает право общественности на доступ к внутренней документации публичных агентств. В разных штатах организации к ним причисляют по разным критериям, в некоторых критерии очень строги.