В пятницу вечером Минфин передал в агентство "Интерфакс" последний проект пакета документов о так называемом бюджетном правиле — модернизированных командой министра Антона Силуанова новых нормах расходования нефтегазовых доходов бюджета. При переводе в практическую плоскость разработка "бюджетного правила" встретила сопротивление министерств и Кремля. Хотя сама по себе идея хотя бы немного ограничить правительство в наращивании госрасходов не отвергается, возвращаться к схеме стабфонда образца 2003 года не желает никто. Минфин уже смягчил свои предложения по сокращению госрасходов до 2016 года. Но Минэкономики и администрация президента настаивают на том, что "бюджетное правило" надо изменять и дальше.
В начале 2012 года, как заявлял помощник президента Аркадий Дворкович, было принято "принципиальное решение" о том, что бюджетная конструкция, предполагающая расходование только части нефтегазовых доходов РФ (остальное поступает в резервный фонд и фонд национального благосостояния), будет с 2013 года восстановлена. Напомним, введенная в 2003-2004 годах схема ограничения использования средств от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортной пошлины на нефть (см. "историю вопроса"), была приостановлена во второй половине 2008 года в силу падения цен на нефть, а позже Госдума с подачи правительства продлевала фактический мораторий на пополнение суверенных фондов поправками, ограничивающими действие соответствующих статей Бюджетного кодекса (БК). Дмитрий Медведев дал поручение Минфину разработать новую правку БК. Если в старой версии в фонды перечислялись все доходы от экспорта нефти, подорожавшей выше "цены отсечения" ($21, потом $20 за баррель), то с 2013 года надлежит придумать новые правила игры.
Предварительные расчеты Антон Силуанов обнародовал в марте 2012 года. "Бюджетное правило" должно было состоять в следующем: в резервный фонд направляются средства от экспорта нефти, газа и нефтепродуктов (в старой версии — только нефти), если среднегодовая цена нефти превышает среднюю за последние десять лет. Сначала так пополняется резервный фонд до определенной нормативной величины (называлась цифра в 5,4% ВВП к концу 2014 года), затем — Фонд национального благосостояния также до нормативной величины (3,9% ВВП с 2015 года). Если "утилизируемые нефтедоллары" после этого остались, Минфин предлагал тратить их на "инфраструктурные проекты". Господин Силуанов при этом не настаивал на том, что к аналогу "цены отсечения" бюджет должен вернуться сразу в 2013 году. Предполагался "переходный период" в три года (см. вынос).
Министр финансов России Антон Силуанов
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Уже само по себе новое "бюджетное правило" выглядит серьезным отступлением и упрощением бюджетной макроэкономической конструкции, вводившейся в 2002-2004 годах. Напомним, вопрос о создании стабилизационного фонда как такового обсуждался ради решения сразу нескольких проблем. В первую очередь речь шла о "стерилизации" нефтедолларов и сокращении инфляционного давления из-за притока капитала, во вторую — о стабилизации уровня госрасходов и создании резерва на случай дефицита бюджета, в третью (это было показано в ходе разделения стабфонда на два фонда — резервный и фонд будущих поколений) — для решения долгосрочных проблем пенсионной системы. Впрочем, третий аспект был забыт почти сразу — фонд будущих поколений переименован в фонд национального благосостояния, и задачи его существования в нынешнем виде (с 2005 года) остаются крайне туманными. Обсуждение же "бюджетного правила" шло уже практически исключительно вокруг второго аспекта — "стерилизация нефтедолларов" в привязке к соответствующей денежной политике Банка России, к стратегии на рынке внутреннего долга, к стратегии развития банковской системы, к долгосрочным стратегиям отраслевого развития Минфином почти не обсуждалась. Сейчас речь идет, по сути, только об обуздании роста госрасходов.
В новой версии пакета документов о "бюджетном правиле" это, судя по приводимым из него цифрам, главное: "бюджетное правило" позволит сократить расходы бюджета с текущих 21,5% ВВП до 19% ВВП и меньше с 2016 года. В текущие расчеты Минфин заложил медленно растущие на уровне стагнации цены на нефть — поэтому номинально госрасходы с 2016 года должны расти в среднем на 9,4% в год в 2016-2020 гг.
Помощник Президента России Аркадий Дворкович
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Но для того чтобы не вступать в полемику о размере снижения госрасходов прямо сейчас, Антон Силуанов де-факто предложил ряд компромиссов: новым "графиком переходного периода", разрешением в долгосрочном периоде дефицита бюджета (но не более 1% ВВП). Минфин согласился ограничить рост Резервного фонда до 7% ВВП, чтобы избежать "сверхнакопления". Наконец, с 2016 года правило "десятилетней средней цены" можно будет обойти, если за последние три года цена нефти не превышала этот показатель - тогда в качестве "цены отсечения" будет браться именно "трехлетнее среднее", а не "десятилетнее среднее". Все это призвано дать оппонентам возможность согласиться с конструкцией в целом - в этом виде документ направлен на согласование в Минэкономики.
Впрочем, как показала пятница, даже такая демонстративная мягкость Минфина воспринимается как сигнал к продолжению давления лоббистов роста госрасходов. Так, Андрей Клепач уже в пятницу объявил: "бюджетное правило" должно учитывать не только цену на нефть, но и рост ВВП (то есть, никакого сокращения госрасходов к ВВП не нужно), а десятилетний срок расчета цены на нефть - слишком большой, максимум, на что согласно министерство - три года. Аркадий Дворкович, в свою очередь, присоединился к критике "десятилетней скользящей" цены на нефть как цены отсечения, предложив также трехлетний период для расчетов, причем "последний год я бы учитывал с большим весом". Кроме того, помощник президента пояснил, что есть вариант и возврата к "старому правилу" — то есть, к нерасчетной, а заранее зафиксированной цене отсечения (очевидно, что в этом случае она будет достаточно велика, чтобы обеспечить рост госрасходов).
В происходящем, впрочем, ничего неожидаемого нет. Успех Минфина в начале 2000-х в вопросе Стабфонда был достигнут именно тем, что необходимость "цены отсечения" аргументировалась сразу несколькими факторами, а сама идея Стабфонда увязывалась со всей экономической стратегией правительства. В "узком" виде "бюджетное правило" нейтрализовать будет еще проще.