Сегодня в парламентском центре состоятся слушания "О состоянии рынка ценных бумаг". Проходят они в то время, когда обстановка на фондовом рынке накалилась до предела в связи с известным конфликтом между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг и Банком России. Дабы не пересказывать его суть самим, мы решили предоставить слово конфликтующим сторонам, а также участникам фондового рынка. Свое мнение о проблемах российского рынка ценных бумаг высказывает председатель ФКЦБ ДМИТРИЙ ВАСИЛЬЕВ.
Современное состояние рынка
Российский рынок корпоративных ценных бумаг — один из самых молодых рынков мира. Ему всего три года, и об этом, к сожалению, часто забывают. Однако несмотря на молодость, он быстро догоняет другие emerging markets.
В нашей стране формируется особая, российская, модель рынка ценных бумаг — не немецкая и не американская (здесь и далее выделения редакции. — Ъ). У нашего рынка своя специфика. С одной стороны, отсутствуют какие-либо ограничения деятельности банков на рынке ценных бумаг. Банки выступают одновременно и инвесторами, и профессиональными участниками рынка. И этим мы сильно отличаемся от США.
С другой стороны, у нас достаточно развиты институты коллективного инвестирования и, что самое главное, существуют небанковские профессиональные посредники — брокерско-дилерские фирмы. Этим мы отличаемся от Германии, на рынке ценных бумаг которой нет небанковских структур.
Еще одна характерная черта российской модели рынка связана с особым соотношением развития секторов государственных и корпоративных ценных бумаг. В России существует явный перекос в пользу государственных ценных бумаг. В этом отношении мы, пожалуй, ближе к Германии, но еще ближе к странам Восточной Европы, в которых существует такая же диспропорция в сторону государственных ценных бумаг.
Специфика нашего рынка связана и с особенностями структуры собственности российских корпораций: существенная доля акций предприятий находится сегодня в руках инсайдеров — работников и менеджеров этих предприятий. Сейчас, когда доли инсайдеров и сторонних инвесторов в уставных капиталах многих предприятий примерно равны, борьба за контроль носит предельно жесткий характер, количество нарушений прав акционеров очень велико. Это отражается и на состоянии рынка, для которого характерны резкие скачки курсов акций.
Однако глобальной проблемой российского рынка остается явная слабость правовой системы. Мы отстаем в принятии важнейших законов, регулирующих рынок ценных бумаг.
Ситуация осложняется тем, что у органов, регулирующих рынок, нет достаточных полномочий для проведения расследований. У ФКЦБ нет права штрафовать нарушителей, хотя подобные полномочия имеют и антимонопольный комитет, и санэпидемнадзор, и рыбнадзор, и торговая инспекция и еще два десятка ведомств.
На развитии рынка самым негативным образом сказываются налоги. При таких налогах, которые существуют сейчас, торговля ценными бумагами будет уходить в офшор, и брокеры будут торговать через офшорные структуры.
Налоги делают невыгодным ряд операций на рынке ценных бумаг, причем от этого страдают и банковские, и небанковские структуры. Чего стоит одно только налогообложение отрицательных курсовых разниц. Мы пытаемся убедить Минфин решить этот вопрос, но заметных успехов пока не достигли.
Взаимодействие ведомств, регулирующих рынок
В последнее время в общественном сознании возникла иллюзия, будто основной проблемой дальнейшего развития рынка ценных бумаг является вопрос распределения полномочий между ведомствами. Я не могу с этим согласиться. Главной проблемой была и остается недостаточная защищенность прав инвесторов на рынке ценных бумаг. И именно с этой точки зрения нужно рассматривать вопросы регулирования рынка.
Российская общественность оказалась в плену трех мифов. Миф первый: Центральный банк просит генеральную лицензию для лицензирования кредитных организаций на право работы на рынке государственных и корпоративных ценных бумаг, а ФКЦБ России такой лицензии ему не дает.
Миф второй: члены ФКЦБ и ее сотрудники — непрофессионалы, поэтому ФКЦБ принимает документы, противоречащие законодательству.
Миф третий: ФКЦБ не хочет допустить на рынок корпоративных ценных бумаг банки, валютные биржи, фондовые отделы товарных бирж.
Все это нашло свое отражение в десятках статей, появившихся в последнее время в ряде газет и журналов. Таким образом ведется целенаправленная подготовка общественного мнения к необходимости изменения концепции развития фондового рынка, утвержденной указом президента, а также ряда положений закона "О рынке ценных бумаг". Речь, в частности, идет об отказе от принципа равных возможностей всех участников рынка и от существования единого регулятора рынка в России.
Цели ясны. А если вернуться к конкретике, напомним, что статья 42 закона "О рынке ценных бумаг" не предусматривает выдачи генеральной лицензии Центральному банку. В законе говорится о выдаче лицензий только федеральным органам исполнительной власти. Между тем ФКЦБ, стремясь к конструктивному взаимодействию с ЦБ, нашла юридическое обоснование выдачи ему генеральной лицензии на лицензирование кредитных организаций по операциям с государственными бумагами. Однако ЦБ от ее получения отказался.
Отдельные должностные лица и депутаты, утверждая, что уважают закон, постоянно обвиняют ФКЦБ в принятии решений, противоречащих законам Российской Федерации. По сути они берут на себя функции "третьей власти" — судебной, что прямо противоречит конституционному принципу разделения властей. Обвинения в адрес ФКЦБ, предсказания неминуемого краха рынка ГКО вводят в заблуждение профессионалов рынка, депутатов, правительство России и дестабилизируют рынок ценных бумаг. Такой подход вряд ли можно назвать государственным.
Если Центральный банк не согласен с нормативными актами ФКЦБ, он может воспользоваться правом, предоставленным статьей 43 закона "О рынке ценных бумаг" и обжаловать постановления федеральной комиссии в суде. Пока лишь президент Российской биржи Алексей Власов объявил о своем намерении разрешать споры с ФКЦБ конституционным путем. И это можно только приветствовать.
ФКЦБ имеет свой взгляд на роль банков на фондовом рынке. Понятно желание Центробанка, чтобы все средства населения шли через банки. Однако у граждан должно быть право выбора — идти ли им в банк, отдать ли деньги в инвестиционные фонды, купить ли акции. И задача государственных органов обеспечить такое право. Мы действительно выступаем за ограничение деятельности банков, но никогда не пытались ее запретить.
Существует справка МВД, кстати не секретная, о том, что более четверти банков находится под контролем криминальных структур. Мы против лицензирования таких банков, а также против лицензирования банков-банкротов, которых насчитывается более 30%.
Если банк способен отделить непосредственно банковскую деятельность от деятельности на рынке ценных бумаг, т. е. обладает достаточными средствами, техникой, квалифицированным персоналом, то мы готовы выдать ему соответствующую лицензию. И этот процесс уже начался — ОНЭКСИМбанк, Внешторгбанк и "Империал" уже получили лицензии, и еще более десятка заявлений находится на рассмотрении. Мне хотелось бы со страниц "Коммерсанта-Daily" обратиться к банкам: не ждите получения Центральным банком генеральной лицензии — для этого необходимо внести изменения в закон. ФКЦБ готова рассматривать ваши заявления на получение лицензий.
ФКЦБ приняла все необходимые документы для лицензирования организаторов биржевой торговли, в том числе и фондовых отделов товарных бирж. Предъявляемые к ним высокие требования обусловлены необходимостью восстановить доверие брокеров и эмитентов к биржевой торговле ценными бумагами. Все помнят, что именно товарные биржи выступили в свое время организаторами торговли акциями МММ и другими псевдоценными бумагами. В требованиях ФКЦБ нет ничего неисполнимого — практически все биржи, желающие заниматься организацией торговли ценными бумагами, подали документы на лицензирование.
Мировой опыт свидетельствует, что без органа, который отвечал бы за состояние всего рынка ценных бумаг, не обойтись. Такие органы создаются практически везде. К этому пришли даже те страны, которые до последнего времени их не имели — Германия и Чехия. Мировой опыт нашел свое отражение и в российском законодательстве: закон "О рынке ценных бумаг" предусматривает создание единого регулирующего органа — Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.
Сегодня до конца не ясна ситуация с государственными и муниципальными ценными бумагами. В законе "О рынке ценных бумаг" не указано, кто именно должен регулировать процедуры эмиссии федеральных и субфедеральных ценных бумаг. И эта "дыра" в законе вызывает дискуссии между тремя основными ведомствами — Минфином, Центральным банком и ФКЦБ. Именно поэтому целесообразно в кратчайшие сроки принять закон о государственных и региональных ценных бумагах.
А в целом сейчас все мы тратим силы совсем не на то, на что надо. Страшно ли, что банки должны будут получать две разные лицензии — от Центробанка (на работу с госбумагами) и от ФКЦБ (на работу с корпоративными бумагами)? Нет, напротив, это укрепит доверие к банкам — в силу двойного контроля.
А теперь посмотрим, что будет, если лицензировать деятельность банков на фондовом рынке будет не ФКЦБ, а Центральный банк. Улучшится ли от этого хоть на йоту положение вкладчиков банков? Не улучшится. Будет ли больше доверия со стороны инвесторов к банкам как к посредникам на рынке ценных бумаг? Не будет. Поэтому перераспределение полномочий, о котором сегодня много говорят, никакого отношения к реальным проблемам рынка не имеет. Это просто бюрократическое перетягивание каната. В результате рынок у нас существует отдельно, а борьба за полномочия — отдельно.
Надо говорить не о перераспределении полномочий между ЦБ и ФКЦБ, а о том, что ни у одного из этих ведомств на самом деле недостаточно полномочий, чтобы обеспечить реальную защиту инвесторов. Если бы мы ввели систему групповых исков, штрафы и уголовные наказания для должностных лиц эмитентов, нарушающих права акционеров, это было бы настоящей защитой инвесторов. Поэтому сейчас все ведомства должны сосредоточить максимум усилий на решении проблемы защиты инвесторов.
ФКЦБ и профессиональные участники рынка
Политика ФКЦБ по отношению к профессиональным участникам рынка направлена прежде всего на повышение доверия к ним со стороны инвесторов. Этого можно достичь предъявляя высокие требования к деятельности профессиональных участников рынка и постепенно увеличивая эти требования.
ФКЦБ выдает профессиональным участникам рынка лицензии на осуществление различных видов операций на рынке. Эта дифференциация связана с тем, что при работе с теми или иными инструментами рынка, с различными категориями клиентов возникают разные риски.
Основная часть деятельности любого государственного органа, регулирующего рынок, должна состоять в инспекционной работе. Мы должны прежде всего помогать устранять те или иные нарушения, решать те или иные проблемы. Хотя если нарушение носит злостный характер, нужно и силу применять, поэтому ФКЦБ направила органам МВД материалы для возбуждения уголовных дел против регистраторов, действующих без лицензий.
В текущем году придется еще много времени уделить лицензированию, однако главная наша задача — перейти от выдачи лицензий к постоянному контролю за деятельностью участников рынка.
Многих волнует проблема развития биржевой деятельности. Сейчас в России существует три типа бирж — непосредственно фондовые, а также валютные и товарные, имеющие в своем составе фондовые секции или отделы. ФКЦБ в связи с разными рисками у клиентов этих бирж предъявляет к ним разные требования, в том числе и по размеру капитала. Специализированным фондовым биржам, которые несут только риск колебаний курса акций, достаточно иметь собственный капитал в 600 тысяч ЭКЮ. Риски валютных бирж, имеющих фондовые отделы, складываются из рисков колебаний валютных курсов и курсов акций. Однако за колебаниями валютного курса строго следит Центробанк, и этот риск для валютных бирж не слишком велик. Поэтому требования к капиталу валютных бирж мы установили на уровне 1 млн ЭКЮ.
Ситуация с товарными биржами намного сложнее. Рисков у них намного больше, а регулирования явно недостаточно. Поэтому товарным биржам, желающим сохранить в своем составе фондовые секции, необходим капитал по крайней мере в 10 млн ЭКЮ. Я понимаю, что большинству товарных бирж такой порог перейти не по силам. Поэтому здесь есть очень простой выход — выделить фондовую секцию в отдельную фондовую биржу.
Необходимо разъяснить позицию ФКЦБ по поводу стандартов деятельности депозитариев — здесь действительно существуют принципиальные разногласия с Центробанком. Дело в том, что положение о депозитарной деятельности, разработанное и отчасти внедренное в жизнь Центробанком, основано на принципе бухгалтерского учета, резко противоречащего международным стандартам депозитарной деятельности, основанным на инвентарном учете. Результат этого схоластического на первый взгляд спора в том, что клиенты идут не в российские банки-депозитарии, а к их иностранным конкурентам. С этим согласиться нельзя.
Сейчас ряд структур, в том числе и банковских (ОНЭКСИМбанк, Внешторгбанк), и небанковских (ДКК и др.), получили от ФКЦБ лицензии на депозитарную деятельность. Очевидно, что переход к новым стандартам профессиональной деятельности непрост, поэтому ФКЦБ приняла ряд постановлений, определяющих временной промежуток для перехода к новым стандартам и, соответственно, получения лицензий.
Существует еще одна проблема — это ограничение на совмещение видов деятельности. Разумеется, если рассматривать совмещение деятельности с точки зрения максимизации прибыли, то такое совмещение выгодно и банкам, и брокерским конторам. Однако для инвесторов это слишком рискованно — у "совместителей" слишком велик соблазн наживы за счет средств клиента.
Центробанк предлагает закрепить на уровне закона возможность совмещения банками всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Но в этом случае никто — ни Центральный банк, ни ФКЦБ, ни даже правительство в целом — не сможет предотвратить злоупотребления и мошенничества на рынке, связанные с использованием средств клиента. Таким образом совмещение профессиональных видов деятельности создает новые возможности для скандалов на рынке.
Судьба рынка зависит и от эффективности государственного регулирования различных видов деятельности, и от защищенности инвесторов. Мы обязаны в течение ближайшего года-двух принять законы, которые вводят ответственность за различные нарушения на рынке ценных бумаг, а также процедур, повышающих эффективность применения этой ответственности и работы судебной системы (например, институт групповых исков, соответствующий проект закона уже подготовлен).
ФКЦБ надеется, что межведомственные конфликты не перерастут в конфликты законов, не приведут к противостоянию участников рынка ценных бумаг — банков и небанковских структур. Необходимо сохранить складывающееся равенство возможностей участия в рынке ценных бумаг каждого, кто соблюдает законы, уважает права инвесторов и стремится к созданию в России цивилизованного фондового рынка.