Алексей Головков: нужно либо исправлять закон, либо привести нормативные документы ФКЦБ в соответствие с законом
Конфликты между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, ЦБ, Минфином и Думой по вопросам развития фондового рынка стали привычными. Они сопровождали длившуюся почти два года разработку закона "О рынке ценных бумаг". В результате глава ФКЦБ Дмитрий Васильев помимо оппонентов в ведомствах нажил себе врагов и в нижней палате парламента. Сейчас Дума пытается разрядить напряженность, назначив на следующую неделю специальные парламентские слушания. Заместитель председателя бюджетного комитета Думы АЛЕКСЕЙ ГОЛОВКОВ по просьбе "Коммерсанта-Daily" комментирует ситуацию.
— В чем суть нынешних конфликтов между ЦБ и ФКЦБ?
— Существуют две модели устройства рынка ценных бумаг — европейская и американская. Разница в той роли, которая отводится коммерческим банкам в работе на этом рынке. Рынок ценных бумаг устроен просто. Есть акционерные общества, которые хотят часть себя продать кому-то и выпускают для этого свои ценные бумаги. Есть инвесторы, которые покупают эти ценные бумаги, становясь совладельцами. Процессу взаимоотношений между эмитентами бумаг и инвесторами помогают посредники. Есть брокеры, которые работают за комиссионные и помогают совершать сделки, есть дилеры, которые работают со своими собственными деньгами по определенной процедуре. Есть депозитарии, которые хранят ценные бумаги, есть регистраторы, которые обеспечивают ведение реестров акционеров. Есть инвестиционные компании, которые вкладывают деньги инвесторов в ценные бумаги. Это все профессиональные участники рынка, которые живут за счет купли-продажи ценных бумаг.
Срез этой проблемы: посредники — юридические лица. К ним относятся и банки — специфические субъекты рынка, которые могут в этой деятельности участвовать или не участвовать. В разных странах этот вопрос решается по-разному. Например, в США после Великой депрессии было решено, что на фондовом рынке могут работать только специальные банки — инвестиционные, работающие только с ценными бумагами. Все остальные банки этой деятельностью заниматься права не имеют. В Европе ситуация другая — банки активно работают на рынке ценных бумаг. Более того, в Германии банки являются единственными агентами, которые уполномочены работать с ценными бумагами.
— А что происходит у нас?
— Российский рынок развивался так, что первыми агентами на фондовом рынке стали как раз банки. Государство не могло этому препятствовать — нужны были структуры для обслуживания массового выпуска ценных бумаг в ходе приватизации, для обслуживания деятельности первых чековых фондов. Если бы государство препятствовало банкам, этот рынок просто не сложился бы. Где-то года два назад сформировался рынок государственных ценных бумаг. Если бы банки на этом рынке работать не стали, то он бы также не сложился. В итоге в силу того, что существует огромная заинтересованность в этом рынке со стороны государства, а также в силу того, что ЦБ достаточно хорошо этот процесс отрегулировал, на этом рынке доминируют банки.
Для России этот вопрос — работают банки с ценными бумагами или нет — впервые встал около двух лет назад, когда принимался закон "О банках и банковской деятельности". В этом законе нашли паллиативное решение — прямую запись о работе с ценными бумагами убрали, но установили, что разрешены другие виды деятельности, не запрещенные законодательством. И банки продолжали работать с ценными бумагами. Когда принимался закон "О рынке ценных бумаг", этот вопрос снова встал. В частности, кто будет лицензировать и регулировать работу банков на фондовом рынке — ФКЦБ или Центробанк? Нашли компромисс — всю деятельность регулирует ФКЦБ, но она дает генеральную лицензию ЦБ на лицензирование банков для работы на фондовом рынке. Закон вступил в действие в прошлом году, а ФКЦБ генеральную лицензию ЦБ так и не дала. В общем, в вопросе участия банков в работе на фондовом рынке позиции комиссии и ЦБ разошлись.
— Каковы эти позиции?
— ЦБ стоит за то, чтобы разрешить полностью банкам работать на рынке, выполняя все функции брокеров, дилеров, депозитариев, и чтобы дать валютным биржам право работать в качестве фондовых бирж (соответствующим их подразделениям), а ФКЦБ стоит скорее за ограничение деятельности банков.
Аргументы просты. ЦБ считает, что в случае ухода банков с фондового рынка этот рынок фактически исчезнет. Потому что у нас на фондовом рынке никаких других серьезных операторов, кроме банков, пока нет. У наших крупных банков есть очень большие хорошо развитые депозитарии, которые сопоставимы по технологическому оснащению с европейскими. Конечно, есть десятки и сотни брокерских контор, есть депозитарии, но их общая доля на этом рынке относительно невелика. В случае либерализации российского фондового рынка для западных инвесторов сюда придут крупные западные дилеры или брокерские компании, и вопрос в том, с кем они будет конкурировать — с ОНЭКСИМбанком или с небольшим инвестиционным фондом.
Позиция ФКЦБ прямо противоположная. Аргументы следующие. Российская банковская система пока неустойчива, и риски работы банков велики. Если на нее еще переложить риски от ситуации на фондовом рынке, то какие-то даже не очень сильные колебания на этом рынке могут ввести систему в резонанс и довести до ситуации, которая была на фондовом рынке в США во времена Великой депрессии, когда и банковские, и фондовые механизмы полностью остановились.
— Итогом стал конфликт?
— Да, в итоге генеральную лицензию ЦБ не получил. Точнее, ФКЦБ попыталась дать ему лицензию, дав право регулировать только работу с государственными ценными бумагами. ЦБ от этого отказался, потому что это не соответствует закону "О рынке ценных бумаг". В законе не предполагается дифференциации генеральных лицензий по видам ценных бумаг. 22 апреля по закону истекает срок действия всех лицензий, выданных когда-то Минфином. Дальше ФКЦБ либо должна продлить банкам право работать на фондовом рынке, либо банки с него должны уйти, иначе они попадают под уголовную ответственность за работу без лицензий, либо ЦБ должен получить генеральную лицензию и за несколько дней разрешить проблему с банками.
Все решения, которые сейчас принимает ФКЦБ, носят характер паллиатива. Вот была ситуация с Межбанковской валютной биржей. Срок прежней лицензии истекает 22 апреля. ФКЦБ приняла решение о выдаче ограниченной лицензии сроком до 1 октября. Институт государства и права, а также наше правовое управление сказали, что этот документ не соответствует законодательству и может быть оспорен в суде. Что такое для финансового института получить лицензию только на полгода вперед? А что будет через полгода? Каково акционерам, инвесторам? Инвестиции в ценные бумаги — это инвестиции длительные. Вкладывать на срок меньше года бессмысленно — вероятность проиграть на курсовых колебаниях повышается. То есть давать деньги организациям, у которых срок деятельности ограничен полугодом и годом, невозможно.
— Почему Дума решила вмешаться в этот конфликт?
— 15 апреля мы проводим парламентские слушания по проблемам развития рынка ценных бумаг, и первая их цель — это попытка получить официальную позицию правительства по ряду вопросов. Чтобы законодатель знал, как вести себя в этом процессе. Тема первая — работа банков на рынке. Тема вторая — механизмы лицензирования банков. Третья тема — проблемы лицензирования на рынке ценных бумаг в целом.
— То есть помимо роли банков к ФКЦБ есть еще ряд вопросов?
— Вопросов по регулированию рынка ценных бумаг много, начиная с налоговых. К закону "О рынке ценных бумаг" уже подано около 200 поправок. После их внесения закон увеличится в полтора раза. Отдельные вопросы к ФКЦБ. Например, ФКЦБ работает уже год. Для того чтобы издать новую инструкцию по лицензированию и провести перелицензирование, срок достаточный. Инструкции начали появляться в конце прошлого года и в январе этого. Когда стало уже очевидно, что переаттестацию специалистов не провести и, более того, даже не набрать тех, кто сможет это сделать. Механизм не пошел. Почему? Смотрите на деятельность ФКЦБ.
Принципиальных вопросов для формирования инфраструктуры рынка ценных бумаг около десяти. Как я уже сказал, проблема лицензирования в целом. Закон предусматривал лишь четыре вида лицензий для участников рынка ценных бумаг. Каждая из них позволяет работать с любыми бумагами без ограничений. ФКЦБ издала в конце прошлого года документы, регулирующие выдачу лицензий профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Выяснилось, что ФКЦБ вдруг стала дифференцировать лицензии по видам бумаг, например: брокерская деятельность с государственным ценными бумагами, брокерская деятельность с привлечением средств физических лиц, брокерская деятельность по работе только с юридическими лицами. Все это не соответствует закону, и либо нужно исправлять закон, либо привести нормативные документы ФКЦБ в соответствие с законом. Вопрос к исполнительной власти — это получилось потому, что закон не совсем правильно истолковали, или это жесткая позиция правительства, по которой нужно править закон.
С лицензированием связан еще один интересный вопрос. Минфин выдавал лицензии и аттестаты для работы на фондовом рынке по относительно несложной процедуре и бессрочные. ФКЦБ ввела целый широкий спектр аттестатов и экзаменов. Самое главное — сроки действия аттестатов ограничиваются коротким периодом — некоторые действуют год, некоторые два. То есть специалисту-брокеру надо каждый год ходить и переутверждать свою лицензию. Заставь ежегодно сдавать правила уличного движения и получать новую карточку! Как это будет технически проходить в нашей стране, вы себе прекрасно представляете. Вот тот же самый вопрос по поводу аттестации — либо выяснить что в законе надо менять, либо выяснить, что решения ФКЦБ не совсем корректные. Все это вопросы, которые будут поставлены на слушаниях.
— Есть ли претензии к ФКЦБ со стороны участников рынка?
— Участники рынка хотят одного — стабильной ситуации. Из этого исходит серьезное требование значительную часть вопросов отнести из компетенции ФКЦБ к компетенции правительства. Пусть решает правительство, его решения носят менее конъюнктурный характер, нежели решения ведомства. Ведомственные решения — более легко изготовляемые. Участники рынка сами ставят жесткое требование, чтобы все нормативные акты ФКЦБ регистрировались в Минюсте. Эта процедура действует сейчас для решений ЦБ, и никаких проблем нет. Также с их стороны есть требование провести юридическую экспертизу всех принятых решений ФКЦБ. И либо начать править закон, либо приводить эти решения в соответствие с законом. В первую очередь это относится к механизмам лицензирования.
Еще вопрос. Около года назад президентом утверждена концепция развития рынка ценных бумаг. Согласно этой концепции, ежемесячно администрация президента и ФКЦБ должны перед президентом отчитываться. Насколько я знаю, этого не происходит. И исполнение заложенных в концепцию решений оставляет желать лучшего. Там не только развитие нормативной базы, но и конкретные действия, связанные с развитием инфраструктуры. На слушаниях этот вопрос также будет поставлен, и будет указано, что сделано, а что не сделано, Наверное, по итогам слушаний мы потребуем от президента отчета. Чтобы общественность узнала, что удалось сделать, а что не удалось, и что меняется. Еще раз подчеркну — главное требование участников рынка — это требование стабильности. Лучше не очень хорошее, но стабильное правило, чем каждый месяц меняющееся.
— У бюджетного комитета уже есть своя позиция?
— После окончания слушаний мы ее сформулируем. Мы пока хотим слушать исполнительную власть, чтобы получить официальную позицию, которую можно будет использовать при решении всех вопросов с ЦБ, с Минфином, с ФКЦБ, с ГКАП. Со всеми, кто связан с регулированием рынка. Это не значит, что позиция Думы совпадет с высказанной позицией, но по крайней мере будет ясно, где искать компромисс, а где решать вопрос голосованием.