По Вашему поручению Минэкономразвития России и МНС России, в дополнение к письму ФСНП России и МНС России на Ваше имя от 3 ноября с. г., докладывают о мерах, реализация которых позволит в значительной степени пресечь уклонение нефтяных компаний от уплаты налогов.
Налоговый контроль за деятельностью нефтяных компаний за последние два года усилен. Прирост налоговых платежей в бюджет по девяти крупнейшим российским нефтяным компаниям существенно превышает темп роста мировых цен на нефть. Значительно повысилась их доля в формировании доходов консолидированного бюджета. Компаниями в конце 1999-го--начале 2000 годов погашена просроченная налоговая задолженность перед федеральным бюджетом, накопленная за предшествующий период.
В то же время нефтяные компании, как и всякий налогоплательщик, стремятся к оптимизации своих налоговых обязательств.
Наибольшая активность компаний в такой оптимизации пришлась на 1998-1999 годы и была вызвана резким ухудшением конъюнктуры цен на нефть на мировом рынке, при одновременном ужесточении налогового администрирования, а также несовершенством и противоречивостью норм законодательства.
На основании фактических данных налогового учета по дочерним и зависимым организациям, входящим в состав соответствующих вертикально-интегрированных нефтяных компаний, произведены расчеты суммарной налоговой нагрузки этих нефтяных компаний на одну тонну добытой нефти, при исключении факторов, ранее искажавших показатели налоговой нагрузки.
Особое значение имеет то, что расчеты произведены по кругу организаций, добровольно обозначенных вертикально-интегрированными нефтяными компаниями в качестве лиц, участвующих в формировании корпоративного финансового результата. В итоговые данные не включены показатели по компаниям "Татнефть" и "Башнефть" из-за особенностей распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами.
Результаты сравнительного анализа позволяют сделать вывод о том, что в 2000 году нефтяные компании сосредоточились главным образом на оптимизации налоговых обязательств перед местными и региональными бюджетами.
Наряду с изложенным у отдельных депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и руководителей субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется добыча нефти, сложилось мнение, что основным фактором, оказывающим негативное влияние на доходы консолидированного бюджета, является применение вертикально-интегрированными нефтяными компаниями внутрикорпоративных цен.
Между тем использование нефтяными компаниями внутрикорпоративных цен не противоречит законодательству и по своей сути является механизмом, с помощью которого головной компанией осуществляется финансовое управление деятельностью подконтрольных ей организаций, а также концентрируются финансовые ресурсы для реализации общекорпоративной стратегии, в том числе и в целях проведения собственной инвестиционной политики.
В настоящее время первостепенной задачей является охват налоговым контролем всех организаций, входящих в структуру вертикально-интегрированных нефтяных компаний и участвующих в формировании корпоративного финансового результата. Для этого необходимо скоординировать работу и мобилизовать информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти и прежде всего Министерства энергетики Российской Федерации (проект распоряжения Правительства Российской Федерации прилагается. Приложение #1).
С этой же целью предполагается установить, что организация, являющаяся в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации основным хозяйственным обществом (товариществом), вправе за счет находящегося в ее владении имущества соответствующего дочернего хозяйствующего общества уплачивать за указанное дочернее хозяйствующее общество федеральные налоги.
Поручение Правительству Российской Федерации о подготовке и внесении в максимально сжатые сроки на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона, предусматривающего субсидиарную ответственность основных хозяйственных обществ по исполнению обязанности по уплате федеральных налогов соответствующими дочерними хозяйственными обществами, позволит обеспечить полноту и своевременность внесения налогов в консолидированный бюджет.
В результате проведенного анализа установлено, что использование компаниями внутрикорпоративных цен как таковых в действующих условиях не сказывается на общих поступлениях налогов в федеральный бюджет от вертикально-интегрированных компаний.
В то же время внутрикорпоративные цены существенно влияют на сумму поступлений от ресурсных платежей, преимущественно зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом конкретные размеры ставок по указанным платежам устанавливаются по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в лицензионных соглашениях об условиях пользования недрами.
В соответствии с действующим законодательством ресурсные платежи взимаются по адвалорным ставкам от стоимости добытого минерального сырья. В связи с отсутствием в настоящее время свободного рынка минерального сырья и невозможностью определения его рыночной цены предлагается рассмотреть вопрос об изменении механизма исчисления и уплаты ресурсных платежей, в частности об установлении твердой (в рублях на тонну) индексируемой в зависимости от колебаний мировых цен на нефть ставки налога на пользование недрами в части, зачисляемой в федеральный бюджет.
При этом субъектам Российской Федерации должно быть предоставлено право увеличивать ставку налога в зависимости от горно-геологических условий разработки конкретного месторождения. Максимальный размер такого увеличения должен быть установлен законодательством Российской Федерации. Предварительные расчеты, определяющие размер ставки, проведены.
Действующий порядок распределения отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ) приводит к тому, что большая часть отчислений направляется на финансирование поиска и разведки в регионах добычи. Это не обеспечивает эффективного финансирования названных работ на перспективных месторождениях. Налоговая база по ОВМСБ и платежам за добычу полезных ископаемых в других регионах практически одинаковая, поэтому предлагается отказаться от ОВМСБ, увеличив налоговые ставки платежей за добычу полезных ископаемых. При этом государственное финансирование геолого-разведочных работ должно осуществляться за счет общих поступлений бюджета целевым образом.
Предлагаемые изменения, с одной стороны, позволят дифференцировать ресурсные платежи в зависимости от рентабельности разработки месторождения и в то же время обеспечат изъятие в бюджет соответствующей суммы налога, а следовательно, снять вопрос о минимизации ресурсных платежей путем применения внутрикорпоративных цен.
В связи с изложенным полагаем целесообразным внесение Правительством Российской Федерации в первоочередном порядке на рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации" (глава "Налог на пользование недрами").
Переход к исчислению налога на добычу полезных ископаемых на основе установления адвалорной налоговой ставки от стоимости добытого минерального сырья с существенным повышением доли федерального бюджета (до 75-80%) осуществим лишь при условии законодательного предоставления налоговым органам возможности реального контроля за ценами для целей налогообложения.
Принципиально важным для этого является внесение изменений в статью 40 Налогового Кодекса Российской Федерации н формирование института справочных цен.
Необходимо незамедлительно внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 20, 40 и 45 части первой Налогового Кодекса Российской Федерации", одобренный на заседании Правительства Российской Федерации в ноябре текущего года. Указанные изменения позволят в течение непродолжительного времени сформировать институт справочных цен, использование которых обеспечит выявление фактов занижения налоговой базы и налоговых обязательств.
В условиях использования нефтяными компаниями механизма внутрикорпоративных цен основными способами минимизации налоговой нагрузки являются:
замыкание товарно-денежных потоков и концентрация прибыли в регионах с льготными режимами налогообложения;
занижение цен экспортируемой продукции;
использование фирм-"однодневок".
С 1999 г. налоговые органы ведут активную борьбу за ликвидацию налоговых привилегий закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Проводились и проводятся сплошные проверки обоснованности предоставления налоговых льгот в ЗАТО, а также организаций, чья налоговая база была "выведена" в ЗАТО. По их результатам в 1999 г. доначислено налоговых платежей, штрафов и пени на сумму 12 млрд руб., а в 2000 году — 5 млрд рублей.
Однако главную роль в пресечении схем минимизации налогов через ЗАТО сыграло использование законодательных рычагов. Так, после приостановления законом "О федеральном бюджете на 2000 год" права ЗАТО на предоставление дополнительных налоговых льгот по федеральным налогам перестала использоваться широко распространившаяся в 1999 г. схема, при которой передача нефтеперерабатывающих мощностей в аренду организации, зарегистрированной в ЗАТО, превращала эту организацию в формального производителя нефтепродуктов, что позволяло нефтяным компаниям не уплачивать акциз на бензин. Нерациональными стали способы оптимизации других налогов, основанные на получении дополнительных льгот в ЗАТО.
Норма, блокирующая право ЗАТО на предоставление налоговых льгот, предусмотрена и в федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год", принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. При отсутствии этой нормы использование схем минимизации налогов через ЗАТО могло бы возобновиться.
С целью придания процессу борьбы с дополнительными льготами в ЗАТО необратимого характера подготовлены проекты федеральных законов, предусматривающие внесение соответствующих изменений в закон Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях" и Бюджетный Кодекс Российской Федерации (Приложения #2 и 3).
Искусственное занижение цен при экспорте с целью снижения налоговых обязательств сопровождается вывозом за рубеж капиталов и сокрытием валютной выручки.
При этом применяются предоставление иностранному партнеру скидок с "мировой" цены (обоснованность которых крайне сложно проконтролировать), необъективные транспортные тарифы, агентские и иные услуги, всевозможные риски, а также поставка на экспорт продукции, являющейся по существу полуфабрикатом, что позволяет произвольно устанавливать цены ее реализации. При этом иностранными партнерами по таким экспортным поставкам, как правило, выступают подконтрольные фирмы, зависимость которых от организации-поставщика, исходя из действующего законодательства, недоказуема.
Выявление сокрытой налоговой базы также достижимо на основе введения в практику налогового контроля института справочных цен, используемых в целях налогообложения. Методика формирования справочных цен должна быть утверждена постановлением Правительства Российской Федерации. При этом базисные элементы методики целесообразно утвердить законодательно (концепции методик определения цены экспортируемой нефти и нефтепродуктов и проект распоряжения Правительства Российской Федерации. Приложения #4, 5 и 6).
В целях пресечения выхода на внешний рынок организаций, нарушающих налоговое законодательство, создания равных условий для всех экспортеров нефти и обеспечения большей "прозрачности" этого экспорта, целесообразно распространить порядок блокирования уступок права на экспорт нефти и 20-процентного ограничения доступа к экспортным трубопроводам и терминалам в морских портах, установленный Правительством Российской Федерации, на все организации, оперирующие в этом сегменте рынка (проекты постановлений Правительства Российской Федерации с пояснительной запиской прилагаются. Приложения #7, 8 и 9).
По сути криминальным способом уклонения от налогов является использование фирм-"однодневок" при сбыте нефтепродуктов на внутреннем рынке.
В настоящее время 219 тыс. юридических лиц, или около 8% от общего числа организаций-налогоплательщиков, представляют "нулевую" отчетность, и любая из указанных организаций потенциально может быть использована для уклонения от уплаты налогов.
В целях решения этой проблемы подготовлен проект федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", основанный на принципе единообразия системы регистрации и идее "одного окна". Его основная цель — устранение необоснованных административных барьеров для добросовестных предпринимателей при регистрации юридических лиц. Для чего предлагается организационно объединить процедуры государственной регистрации юридических лиц с постановкой на учет в налоговых органах. Кроме того, необходимо создание механизмов выявления и привлечения к ответственности лиц, использующих для совершения правонарушений фирмы-"однодневки", а также установления административной и иной ответственности учредителей и должностных лиц организаций за недостоверность сведений, содержащихся в документах, представляемых при регистрации вновь создаваемых, реорганизуемых и ликвидируемых организаций, в том числе за недостоверность сведений об их местонахождении.
Одновременно в целях усиления налогового контроля считаем необходимым создание на нефтеперерабатывающих заводах постоянных налоговых постов. Реализация этой меры возможна после внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, в связи с чем актуальным является поручение Правительству Российской Федерации о разработке и внесении в максимально сжатые сроки соответствующего законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Последовательная работа по совершенствованию системы государственного контроля в сфере сбыта нефтепродуктов требует внедрения института справочных цен на закупку продуктов нефтепереработки для розничной торговли, а также рассмотрения вопроса о целесообразности лицензирования оптовой торговли нефтепродуктами (концепция методики прилагается. Приложение #10).
Важным шагом, направленным на снятие неоправданных административных барьеров на пути формирования свободного внутрироссийского рынка нефти и нефтепродуктов, является отмена балансовых заданий.
Реализация изложенных в настоящем письме мер позволит повысить эффективность налогового контроля не только в нефтяном секторе, но и в газовой, металлургической промышленности, в лесопромышленном комплексе и других сферах экономики.
Приложения по тексту: на 27 листах.
Министр экономического развития и торговли Российской Федерации
Г. О. Греф
Министр Российской Федерации по налогам н сборам
Г. И. Букаев