Все рассуждения о том, как создать в России полноценный рынок земли, зачастую сводятся к призывам принять Земельный кодекс или отдельный закон, регламентирующий оборот земель. Между тем Земельный кодекс сам по себе не приведет к возникновению рынка: чтобы цивилизованная купля-продажа земли стала возможна, в первую очередь нужен земельный кадастр, то есть информационная система с полным описанием всех земельных участков вместе с правами на них. Принятый парламентом закон "О земельном кадастре" был подписан Владимиром Путиным 2 января 2000 года. Через полгода закон вступил в силу. Можно считать, что в стране с этого момента началась новая эпоха.
Муки творчества
Отсутствие четкого описания границ земельных территорий, участков и прав на них еще в древности приводило к войнам и междуусобицам. Да и в наше время в странах третьего мира ситуация не лучше. Например, как утверждает руководитель Федеральной службы земельного кадастра Сергей Сай, в Бангладеш до 80% убийств происходит из-за того, что нет хорошего учета земель и землевладельцам приходится самостоятельно отстаивать право на участки. В России отсутствие с первых лет реформ земельного кадастра привело к разворовыванию земель, к миллиардным потерям бюджетных доходов и к тому, что инвесторы не очень хотят вкладывать деньги в российскую экономику. Но вот уже полгода российский земельный кадастр имеет законную силу. Так что до смертоубийства между соседями, не поделившими межу, дело теперь не дойдет.
Хотя закон вступил в силу только в этом году, Госкомзем начал работать над созданием кадастра еще в августе 1996 года, руководствуясь постановлением правительства. Правда, без закона это было делать гораздо сложнее. Хотя бы потому, что законом не было определено, что должен представлять собой кадастр — простую систему учета российских земель с точки зрения их качества и использования или же более широкую систему учета, включающую информацию о правах на земельные участки и оценку земель. Первый способ учета практиковался в советское время, когда земля считалась исключительно средством производства, а не объектом недвижимости. В рыночной экономике земля — это в первую очередь объект недвижимости. Поэтому было решено, что в земельном кадастре должно быть все (см. справку). И в законе даже записали, что органы, осуществляющие госрегистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также органы, осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, должны "бесплатно в десятидневный срок" представлять всю информацию для занесения ее в земельный кадастр.
Муки государства
Создателей земельного кадастра ждал непочатый край работы. По данным бывшего земельного комитета, а ныне Федеральной службы земельного кадастра, приемлемые карты и планы имели 44% российских сельхозугодий, 34% городов и поселков и всего 18% прочих населенных пунктов. Федеральной службе приходится корректировать и создавать недостающие карты и планы. Инвентаризация весьма затрудняется из-за нехватки бюджетных средств. В итоге в 1999 году в среднем по России было инвентаризировано лишь 16,4% от общей площади (3430,6 га) земель поселений. При этом города и поселки были проинвентаризированы на 29,8%, а сельские населенные пункты — на 8,7%. Но даже в результате этой деятельности было выявлено большое количество неучтенных землепользователей (одни захватывали землю самовольно, другие — при попустительстве местных властей), землепользователей, которые не рационально используют или вообще не используют земельные участки. Понятно, что неконтролируемое использование сельхозземель во многих случаях приводит к потере их качества, а неучтенные землепользователи — это потери для бюджета в виде налогов.
Бюджет теряет не только от плохого учета земель, но и от того, что пока почти по всей территории России для налогообложения берется не кадастровая оценка земельного участка с учетом всех его внутренних и внешних параметров, а просто некая ставка в рублях на единицу площади без учета целевого назначения земли и видов предпринимательской деятельности. Эта ставка была определена еще в 1991 году, и с тех пор ее просто несколько раз индексировали. Подобная оценка настолько несовершенна, что налоговое бремя на сельхозземли оказывается выше, чем на земли городов и поселков; налоговое бремя на земли малых городов — выше, чем на земли средних и крупных городов; ставки налога в обычных и курортных населенных пунктах отличаются в несколько раз, в то время как стоимость земли — в сотни. В принятой второй части Налогового кодекса уже установлено, что земельный налог берется в процентах от кадастровой стоимости земли или от нормативной цены земли. В Федеральной службе кадастра уверяют, что могут провести всю переоценку земли, а уже реализованная переоценка земель, например в Пермской области, продемонстрировала рост налоговых поступлений в бюджет на 28% при затратах на проведение оценочных работ в 1,5% от налоговых поступлений. Известны данные, что в 1914 году 66% поступлений в российский бюджет составляли налоги на недвижимость, а сейчас их доля — только 0,6%.
Муки инвесторов
Если смотреть на земельный кадастр с точки зрения привлечения инвестиции, то его задача — облегчить жизнь инвестору. Вкладывая деньги в строительство или реконструкцию предприятий, инвестор хочет, с одной стороны, знать, какими активами он располагает. Ведь земля может быть использована для обеспечения кредитов, векселей, ипотечных обязательств, то есть для всего, что необходимо для долгосрочных инвестиций. С другой стороны, инвестору необходимо получить информацию о земельном участке, на котором он собирается что-либо построить, о всех так называемых обременениях этого участка. Эта информация нужна и для того, чтобы получить разрешение на строительство. В общем, инвестору нужны все сведения о природном, экономическом, техническом и правовом состоянии земельного участка или территории, о перспективах ее развития, о связанных с ней зданиях, сооружениях и коммуникациях. Недостоверная информация ведет к потерям вложенных средств. Особенно в случаях если у купленного участка или объекта вдруг находится еще один или несколько хозяев. Здесь одним земельным кадастром уже не обойтись. Необходимые данные могут содержаться и в других кадастрах: градостроительном, водном, лесном, кадастре природных ресурсов, полезных ископаемых и так далее. Есть еще оставшаяся с прежних времен система БТИ, где находится вся техническая информация о зданиях и сооружениях.
Главное для инвестора — получать всю эту информацию быстро и по возможности в одной инстанции. И вот это как раз и является проблемой. Ведомства никак не могут договориться о том, как сделать единую информационную систему с совместимыми формами и методиками учета. Дело осложняется и тем, что в разных регионах и в разных городах могут применяться различные формы учета. Помимо технических проблем здесь есть и чисто ведомственная — кто главнее и кто за что должен отвечать. Тем более в тех вопросах, где происходит дублирование информации. Возникает, например, вопрос: чья информация о регистрации прав на земельный участок и на находящиеся на нем здания будет считаться официальной — информация земельного кадастра или регистрационных органов? Или и тех и других? Иными словами, вопрос заключается в том, кто уполномочен выдавать инвестору справку со штампом. В регионах зачастую наблюдается борьба между земельными и регистрирующими органами.
Наконец, между ведомствами до сих пор могут возникать споры, как описывать недвижимость вообще. Либо основным объектом недвижимости является здание, а земельный участок к нему прилагается, либо следует перейти к применяемому в мировой практике порядку: в основе — земельный участок, а все, что на нем возведено, считается его улучшением. Второй подход в нынешних условиях, когда земля находится в частичном обороте, может привести в возмущение владельцев крупных промышленных комплексов — как же можно считать то, что дороже земельного участка в сотни раз, всего лишь его улучшением?
Так или иначе, завершение создания земельного кадастра будет способствовать созданию единой информационной системы. А в противном случае государство будет продолжать терять деньги. Кстати, уже подсчитано, что $1, вложенный в информационную систему по недвижимости, приносит до $14 прибыли.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК