Министерство путей сообщения решили реформировать. Причем сами же железнодорожники. Как правило, "самореформы" приводят к тому, что вместо сверхминистерства появляется сверхмонополия.
КОНСТАНТИН Ъ-СМИРНОВ
Зачем правительству реформа МПС
Реформы, если их оценивать с точки зрения тех сил, которые для них являются движущими, бывают двух основных типов: сверху (строго говоря, только их и можно отнести к настоящим реформам) и внутри- или межведомственные. В России наиболее ярким примером успешных реформ сверху были крестьянская, судебная, военная и земская реформы Александра II. Они не были доведены до конца, тем не менее Россия за десять лет стала другой страной. В результате в конце прошлого века даже начался экономический рост, выразившийся, в частности, в бурном строительстве железных дорог. Другой, уже современный пример — реформы Михаила Горбачева. Правда, их результаты противоречивы. Не вдаваясь в подробности, отметим, что они если и не стали непосредственной причиной, то, во всяком случае, не помогли избежать самого масштабного в истории России экономического спада.
Примеров успешных внутри- или межведомственных реформ в истории России вообще практически нет. Исключение — все та же военная реформа Александра II. Царь фактически отдал ее на откуп своему военному министру Дмитрию Милютину. И не прогадал. За десять лет (конец 1860-х — 1870-е годы) граф и генерал-фельдмаршал Милютин смог создать из армии, проигравшей Крымскую войну, армию, дошедшую в 1878 году до Стамбула. Значительно больше примеров проведения внутриведомственных реформ иного рода — когда вместо Министерства газовой промышленности СССР создается сверхмонополия "Газпром". Больше газа она, во всяком случае, не добывает. Или когда вместо огромной и не слишком боеспособной советской армии остается не менее огромная (если сравнить население бывшего СССР и России), но еще менее боеспособная российская армия.
Министерство путей сообщения также пошло по пути самореформирования. Не от хорошей жизни, конечно, и не без давления сверху. Но тем не менее проект Концепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта разработан в его недрах. А правительству теперь приходится решать, одобрить этот документ или все-таки начать реформу сверху.
Правда, впервые слово "реформа" в МПС произнесли после того, как этим решили заняться три года назад в правительственной комиссии по экономической реформе, возглавляемой тогдашним первым вице-премьером Анатолием Чубайсом. После ухода господина Чубайса из правительства дело железнодорожной реформы по наследству перешло к Борису Немцову. Революционных целей реформаторы тогда перед собой не ставили. Речь шла в основном о снижении тарифов на грузовые перевозки и о ликвидации перекрестного субсидирования в отрасли. Как видим, за последние два года существенных перемен в этой области не произошло.
Весной этого года "либеральная команда" разработчиков стратегического плана правительства выдвинула идею разделения государственных и хозяйственных функций МПС. Министр путей сообщения Николай Аксененко эту идею неожиданно для многих активно поддержал. В МПС даже говорят, что он ее, собственно, первым и выдвинул. В Центре стратегических разработок корреспонденту Ъ говорили, что прекрасно понимают, что "самореформа" МПС может привести к тому, что фактически все останется как есть — единые железные дороги, полное отсутствие конкуренции и Николай Аксененко как бессменный глава отрасли. Но зато реформа МПС, раз она не противоречит интересам руководства отрасли, будет проходить относительно безболезненно и завершится в конце концов лишением министерства хозяйственных функций. Создание же "нового 'Газпрома'" — открытого акционерного общества "Компания 'Российские железные дороги'" (ОАО РЖД) — многих либералов особенно не беспокоит. С реструктуризацией новой монополии они надеются справиться позднее.
Зачем МПС нужна реформа
В МПС так же недовольны положением вещей, сложившимся на железных дорогах, как и в либеральном окружении президента. Только по-своему. За последние десять лет объем перевозок упал вдвое. Пассажирские перевозки убыточны. По данным МПС, пассажир не оплачивает даже четверти расходов на его перевозку. Вагонный и локомотивный парки находятся на грани полного выведения из эксплуатации. Поставки основных материалов и комплектующих осуществляются в основном локальными монополистами. Естественно, цены, по которым они продают свою продукцию, постоянно растут. Деньги на развитие отрасли в рыночной экономике можно взять только у потребителей. Поэтому МПС даже выгодно создать рыночную структуру, которой будут отданы в управление все российские железные дороги. Правда, для того, чтобы эта структура стала получать прибыль, государство должно ослабить тарифную узду. Но это как раз и предполагается сделать в ходе реформы. Уже сейчас Министерство по антимонопольной политике разрешило МПС самостоятельно устанавливать цены на билеты в спальные и купейные вагоны в фирменных поездах. Можно ожидать, что к будущему лету цена на эти билеты сравняется с ценой на соответствующие авиарейсы. Кроме того, в ходе реструктуризации отрасли предполагается выделить в отдельные компании предприятия, которые занимаются пригородными перевозками. Убытки от перевозок в этом случае будут покрывать региональные бюджеты.
Создание ОАО РЖД, 100% акций которого будет принадлежать государству, на базе всех 17 входящих в МПС управлений железных дорог даст возможность, по мнению разработчиков реформы, привлечь в отрасль крупные инвестиции. В государственный орган, каким является МПС, никто и никогда деньги не понесет. А РЖД будет уже не органом исполнительной власти, а госпредприятием. И даже это — не навсегда. После 2007 года возможна приватизация отдельных предприятий и даже подотраслей. Кроме итого, акционерному обществу проще, чем министерству, заключать договоры с независимыми перевозчиками и лизинговыми компаниями. Правительство вообще в последнее время строго следит за тем, чтобы ведомства не заключали хозяйственные договоры. Иначе ни одного бюджета на них не хватит. Поэтому чисто хозяйственная деятельность МПС с каждым днем все больше будет выходить за законодательные рамки.
Крупных инвестиций можно ожидать прежде всего от независимых перевозчиков и лизинговых компаний. Именно они способны сейчас приступить к техническому перевооружению прежде всего подвижного состава. Ведь новые вагоны останутся в их собственности. Правда, перевозчики потребуют самостоятельного установления тарифов. Но и здесь разработчики реформы из МПС все продумали.
Николай Аксененко тратит сейчас основные усилия не на проведение концепции реформ через правительство, а на борьбу со своим коллегой, министром по антимонопольной политике Ильей Южановым. Схватка идет за то, чье министерство — обновленное МПС (в него, кстати, может влиться и Министерство транспорта) или МАП — будет устанавливать транспортные тарифы. По сути, именно право на установление тарифов и станет главным оправданием существования самого министерства, будь это МПС или МАП. Ведь государственная политика в области транспорта сводится прежде всего к регулированию цены на его услуги. Если, конечно, государство продолжает соглашаться с тем, что железнодорожная колея — это естественная монополия. Кто победит, Николай Аксененко или Илья Южанов, пока не ясно. Зато ясно другое. Если тарифы будет устанавливать не МАП, как сейчас, а МПС, перевозчики окажутся у него в руках. Выживут те, которым будет позволено повышать цены на их перевозки.