Депутаты Госдумы многие годы ведут борьбу за российские подземные кладовые. Речь идет о законопроекте о лицензировании пользования недрами. В Думе никак не договорятся, каким он должен быть. Часть депутатов, сочувствующая инвесторам, предлагает сделать выдачу лицензий более свободной, последнее слово оставить не за государством, а за конкурсной комиссией и разрешить закладывать лицензии в банках. Другие же стоят за "национальное богатство" насмерть, утверждая, что все вопросы выдачи и изъятия лицензий должны контролироваться государством. А государство тем временем теряет деньги. Потери достигли $3 млрд.
Первоначальный вариант закона о недрах был принят еще в 1992 году, тогда же появилось положение о лицензировании пользовании недрами. Но и по закону, и по положению выходило так, что Роскомнедра (потом его место заняло Минприроды) выдавал лицензии по принципу личной симпатии и в любой момент мог отобрать лицензию у "разонравившегося" недропользователя. Большая часть владельцев лицензий даже понятия не имела, как вести добычу. В основном это были сами местные администрации или аффилированные с ними предприятия, которые держали месторождения про запас в ожидании какого-нибудь инвестора. Кроме того, до сих пор не установлено никаких сроков по выдаче лицензий выигравшей тендер компании, и зачастую местные власти тянут с выдачей лицензии годами. В результате инвесторы уходили.
С появлением нового Гражданского кодекса положение еще более усложнилось, ибо кодекс и закон о недрах одно и то же трактовали совершенно по-разному. Государство признавало, что закон менять надо, но никак не могло смириться с мыслью, что уже не может быть единоличным хозяином недр. Поэтому появившийся в 1995 году новый закон от прежнего практически ничем не отличался: по-прежнему оставались нерешенными вопросы, кто может быть недропользователем и как он может распоряжаться своей лицензией.
Но лицензии продолжались выдаваться, и к 1997 году Минприроды удалось "залицензировать" почти 90% разведанных запасов. После этого государство задумалось: а правильно ли оно выдавало лицензии и не стоит ли пересмотреть процедуру их выдачи? Тогда правительство и депутаты подготовили еще один законопроект под названием "О лицензировании пользования недрами". Согласно этому документу, лицензии могли выдаваться и передаваться от одной компании другой; в нем также были подробно расписаны все права недропользователя. Депутаты даже приняли этот законопроект в первом чтении. Недропользователи не знали, радоваться им или плакать: с одной стороны, законопроект решал многие проблемы, с другой стороны, лицензию почти каждого из них можно было оспорить по этому документу как выданную незаконно. А государство вполне могло начать перераспределять лицензии задним числом.
Но до второго чтения проект так и не дошел. В среде депутатов образовался раскол. "Яблочники" во главе с тогдашним председателем думского комитета Алексеем Михайловым были недовольны тем, что в новом законопроекте по-прежнему последнее слово по выдаче лицензии остается за администрациями субъектов федерации. Михайлов настаивал, чтобы все решала конкурсная комиссия, которой законопроект отводил лишь роль консультанта. Михайлова поддержали западные инвесторы, которые рассудили, что лучше один раз иметь дело с членами комиссии, чем каждый день — с администрацией региона. "Почти все недра уже залицензированы,— говорил Михайлов,— и принимать закон, который будет опять регулировать только процедуры первичного проведения конкурса, не имеет смысла. С другой стороны, многие компании набрали большой пакет лицензий, а свои обязательства не выполняют. Поэтому лучше подумать над тем, как обеспечить компаниям свободу рук".
Под свободой рук Михайлов понимал следующее: использовать лицензии как способ привлечения банковских кредитов. То есть разрешить компаниям получать кредиты под залог лицензий в банках. И если компания кредит не вернет, то банк продаст ее лицензию на конкурсной основе. "Как это так? — возмущались менее либеральные депутаты--коллеги Михайлова.— Государство выдало лицензию, а потом она пошла гулять? Зачем нам класс посредников?" Минприроды заявило, что тогда недра станут недееспособными, потому что тогда любая финансовая операция будет отражаться на геологоэкономической оценке запасов. Все будут вешать затраты на одно и то же месторождение, и потом оно никому не будет нужно, потому что никто не сможет выплатить этих долгов.
Но неожиданно правительство пошло навстречу "яблочникам" — правда, весьма своеобразно. Перед вторым чтением тогдашний вице-премьер Владимир Булгак написал депутатам, что законопроект требует доработки и правительство просит вернуть его в первое чтение. После этого проект положили под сукно, где он лежит и по сей день. Но недропользователи не успокоились и просили, что раз нельзя провести отдельный закон о лицензировании, то можно хотя бы принять поправки в закон о недрах. Их интересовали две вещи: возможность передавать лицензию от дочерней компании материнской без бонусов и вмешательства властей (на это надо было разрешение субъекта федерации) и разрешить компаниям при покупке предприятия-банкрота получать одновременно и его лицензию также без всяких конкурсов и бонусов. До этого лицензия вообще могла отойти, к примеру, Минприроды или местным властям, и именно в их распоряжении оказывалось обанкротившееся предприятие, а не купившая его компания. Под их нажимом в конце прошлого года закон о недрах был исправлен, но не так, как хотелось недропользователям.
Депутаты относительно процедуры покупки компании-банкрота согласились, а вот передавать лицензию по принципу "дочки-матери" было разрешено только "Газпрому". "Это неправильно,— негодовали нефтяные генералы,— им можно, а нам нельзя?"-- "Все правильно,— отвечали им в 'Газпроме'.— 38,5% наших акций у государства, и оно имеет право вето. Поэтому нам можно, а другим — нет". Оскорбленные нефтяники поставили перед депутатами ультиматум: или всем, или никому. Депутаты отношения с нефтяниками портить не захотели и отклонили и "газовую" поправку. К тому же против пункта "дочки-матери" отчаянно восставали регионы, ведь тогда бы компании стали более независимыми от местных властей. Из региона тут же утекали бы налоги — ведь налог платится там, где ведется добыча, и переток лицензии в материнскую компанию означает, что этот налог уходит из региона. Кроме того, с акционерами тоже возникали проблемы, поскольку в акциях компании учитываются запасы месторождения, а не трубы и шахты. А передача лицензии означает передачу запасов другому лицу, отчего цена акций падает.
Затягивая с введением четкой и ясной системы лицензирования, государство наказывает само себя. В отчете Минприроды написано, что из переданных за последние пять лет в пользование участков недр не начато освоение 98 месторождений нефти с суммарными разведанными запасами 768 млн т. В результате государство потеряло около $3 млрд, затраченных на поиск и разведку, а упущенная выгода государства от нефтедобычи составляет 10-15 млн т в год. Так, потери только от срыва сроков ввода в эксплуатацию Бованенковского и Песцового нефтегазоконденсатных месторождений в Ямало-Ненецком автономном округе превысили 650 млн руб. Из 126 лицензий, имеющихся у "Газпрома", 59 бездействуют — а это фактически половина запасов, переданных компании. На угольных и золоторудных месторождениях дела обстоят еще хуже.
По-видимому, законопроект о лицензировании депутатам все же придется доставать из-под сукна. Тем более что часть важных для недропользователя вопросов он все же проясняет. Например, сегодня конкурсная комиссия принимает решение большинством голосов, но непонятно каким — от числа комиссии или от ее списочного состава. Согласно новому законопроекту о лицензировании, только от списочного — число присутствующих не имеет значения. Непонятно, сколько дней может длиться рассмотрение материалов конкурсной комиссии в органах власти. Так, конкурс по участкам недр Баренцева моря проведен в октябре 1999 года, а аппарат правительства рассмотрел его только в мае 2000 года. Могут ли губернаторы выдвигать требования, чтобы к участию в конкурсе допускались только юридические лица, зарегистрированные в их регионе (сейчас этого требуют в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО). По новому законопроекту могут; иначе, как рассуждают авторы, где искать налогоплательщика? Прописана в законопроекте и возможность увеличения границ лицензионного участка, если компания нашла в процессе разведки или добычи новые части месторождения, выходящие за пределы участка.
В документе предусмотрена возможность получать лицензию без дополнительного конкурса сразу двум выигравшим тендер компаниям, если они готовы создать консорциум. А между тем из-за отсутствия норм, устанавливающих совместное участие в конкурсе двух и более компаний, два года длилось рассмотрение в арбитражном суде спора между "Славнефтью" и ВНК по их правам на освоение Юрубченского нефтегазоносного блока (Красноярский край). В результате там до сих пор ничего не добывается. Сейчас все отдается на откуп местным властям, которые могут устроить повторный конкурс.
К сожалению, новый законопроект решает лишь вопросы выдачи лицензий. Что же касается прочих прав недропользователя, то они по-прежнему остаются весьма расплывчатыми. А именно ясность в этом вопросе интересует инвесторов в первую очередь.
ИРИНА Ъ-РЕЗНИК