Правительство опубликовало данные о лимитах внешних и внутренних заимствований на 2011 год: Минфину разрешено выпустить в этом году внутренних займов на сумму до 1,74 трлн руб. и внешних — до $7 млрд. Несмотря на то что пока аналитики считают бюджетный ориентир по внутренним займам-2011 1,3 трлн руб. завышенным, все готово для переориентации способов финансирования бюджетного дефицита на рублевые облигации — возможно, Минфин начал экономить средства Резервного фонда таким образом уже в 2010 году при содействии ЦБ. Однако, возможно, речь идет не об экономии, а о создании «подушки» для предвыборных расходов 2011 года, в том числе пенсионных.
Правительство опубликовало на сайте декабрьские распоряжения, касающиеся технологии финансирования бюджета-2011. Распоряжениями от 27 декабря № 2392-р и № 2391-р лимиты рублевых и валютных займов на 2011 год установлены в 1744,8 млрд руб. (в эту сумму включены, очевидно, и средства от возможного размещения рублевых еврооблигаций, отмененного Минфином в декабре 2010 года — они отнесены к внутреннему долгу) и $7 млрд. Таким образом, распоряжения в соответствии с законом о бюджете на 2011–2013 годы предоставляют Минфину право осуществить в 2011 году займы на сумму до 2 трлн руб., или до 3,95% прогнозного ВВП.
Де-факто технические распоряжения правительства предоставляют Минфину полное право в 2011 году финансировать весь плановый дефицит бюджета (до 3,6%, согласно расчетам правительства), не прибегая к остаткам Резервного фонда. Еще одно опубликованное постановление Белого дома, от 27 декабря 2010 года № 1162, показывает, что накапливать средства в Резервном фонде в 2011 году правительство не намерено при любой цене на нефть — этот документ продлевает действие апрельских поправок в положение о сокращенном (в связи с отсутствием новых поступлений средств) порядке публикации данных об операциях Резервного фонда на 2013–2014 годы.
Впрочем, возможно, что в 2011 году Минфину не придется публиковать и содержательных данных о расходовании Резервного фонда. Как следует из опубликованных 11 января данных о состоянии фонда на начало января, фактическое расходование его средств на финансирование текущих операций бюджета составило всего около 450 млрд руб. Изначально, отмечает Чарльз Робертсон из «Ренессанс Капитала», Минфин в декабре 2010 года затребовал на финансирование дефицита бюджета 600 млрд руб., но затем вернул около 150 млрд руб. в фонд обратно. Таким образом, сейчас объем фонда составляет порядка 775 млрд руб. при осенних ожиданиях его объема на конец года в 450 млрд руб.— фактически речь идет о сэкономленных 325 млрд руб., или 0,7% ВВП текущего года.
Пока Минфин не публиковал данных об исполнении декабрьского бюджета, тем не менее имеющиеся данные о доходах ФТС, об исполнении бюджета позволяют предположить, что дефицит бюджета по итогам года составил порядка 4% ВВП. Спор министра финансов Алексея Кудрина, ожидавшего дефицита выше этой цифры, и министра экономики Эльвиры Набиуллиной, прогнозировавшей меньший дефицит, таким образом, закончился вничью. Несмотря на то что в любом случае дефицит существенно меньше ожидавшихся 5,3% ВВП, покрыть его при таком экономном расходовании средств Резервного фонда Минфин вряд ли был в состоянии. В «Ренессанс Капитале» предполагают, что «Минфин в декабре “заключил” трехстороннее нерыночное соглашение со Сбербанком и Банком России», по которому Сбербанк продал в декабре 2010 года значительную часть своего портфеля облигаций Банка России (на сумму около 90 млрд руб.) и вложился в ОФЗ Минфина на сумму около 140 млрд руб.
Если эта версия верна, около 40% экономии средств Резервного фонда в декабре 2010 года обеспечили Сбербанк и ЦБ, причем, как предполагают в «Ренессанс Капитале», для Сбербанка сделка была достаточно выгодной, предполагая премию к рыночным котировкам ОФЗ. Чарльз Робертсон предполагает, что данные операции могут означать переход уже в декабре Минфина и ЦБ к новой политике финансирования дефицита бюджета — через наращивание внутренних займов при сбережении Резервного фонда в 2011 году. Бюджетные планы предусматривают расходование Резервного фонда в 2011 году всего на сумму порядка 170 млрд руб., при любом наращивании заимствований Белому дому эта сумма будет просто неважна.
Впрочем, другие аналитики сомневаются в том, что экономия остатков Резервного фонда нужна правительству для того, чтобы эффективно ограничивать дефицит бюджета-2011. Так, Наталья Орлова из Альфа-банка полагает, что в предвыборный год Белый дом может пойти на сверхплановое увеличение размеров пенсий в РФ — сейчас оно запланировано на уровне 10%, то есть в реальном выражении с учетом всплеска инфляции речь идет о фактическом замораживании пенсионных выплат. Аналитик предполагает, что номинальный рост пенсионных расходов составит 20% (в 2010 году — 45%). В этом случае Альфа-банк ожидает роста бюджетного дефицита-2011 до 4,4% ВВП. Аналитики «Ренессанс Капитала», не рассматривающие такую возможность, оценивают возможный дефицит бюджета-2011 при цене нефти в $90 за баррель в 2,1% ВВП. В варианте Альфа-банка без расходования Резервного фонда и без роста цены на нефть Минфин не сможет свести бюджет только внешними и внутренними заимствованиями.
Разумеется, конечную картину 2011 года, как и ранее, определит лишь цена на нефть. Тем не менее уже в январе очевидно, что основные споры о бюджетной политике 2010 года продолжатся и в 2011 году — при сохранении конъюнктуры на сырьевых рынках у Белого дома слишком много возможностей для практически любой бюджетной политики, как консервативной, так и предвыборной.