Нищета под федеральной крышей

5,5 млн граждан США до конца 2010 финансового года получат от правительства социальные квартиры, кроме того, власти выделят деньги на содержание этого жилья. А ведь в США вмешательство государства в экономику до сих пор рассматривается чуть ли не как угроза сползания к большевизму. Впрочем, путь к американской мечте в области социального жилья был весьма и весьма тернистым.

КИРИЛЛ НОВИКОВ

Достойные бедняки

Бедность создает проблемы не только для самих неимущих, но и для тех, кто вынужден с ней соседствовать. Одна из этих проблем — трудности с жильем. Бедняки не могут обзавестись хорошим жилищем, а потому либо населяют трущобы, либо живут на улицах. Трущобы во все времена были рассадниками преступности и болезней, да и бродяги доставляли окружающим немало хлопот. Выход из положения казался довольно простым: бездомным надо дать крышу над головой. Но на практике все оказалось гораздо сложнее.

В XVII веке государства и муниципальные власти были уже достаточно сильны и богаты, чтобы попытаться как-то решить жилищный вопрос для обездоленных. И уже в ту далекую эпоху выяснилось, что к бедности можно относиться по-разному. В Англии, например, на бездомных смотрели как на преступников и загоняли в работные дома, мало отличавшиеся от каторжных тюрем. Во Франции, напротив, стремились дать жилье и работу тем, кто послужил государству. В 1674 году в Париже открылся грандиозный Дом инвалидов, напоминавший королевский дворец. Здесь жили около 4 тыс. ветеранов французской армии, которые были не способны самостоятельно трудоустроиться и найти жилье. Ветераны и инвалиды работали в сапожной и гобеленной мастерских, принадлежавших короне, а самые способные раскрашивали гравюры. В общем, если Англия боролась с опасными деклассированными элементами, то Франция помогала тем, кто был способен подняться со дна. При этом честные английские труженики, временно оставшиеся без крова, имели все шансы попасть в работный дом, а бесчестные французские клошары так и оставались жить под мостами.

В XIX веке общественная мысль пришла к выводу, что крышу над головой должен иметь каждый. Предполагалось, что "достойных" бедняков можно отделить от "недостойных" и поселить их в разных местах. Любопытный эксперимент был проведен в Соединенных Штатах. В начале XIX века власти Бостона обследовали приюты для бездомных и ужаснулись тому, что эти заведения "без разбора принимают лиц самых различных свойств". Чиновники провели классификацию обитателей приютов и насчитали четыре категории бедняков: "бедные по причине возраста, бедные по причине несчастья, бедные по малолетству и бедные по причине пороков". В итоге в 1825 году в Бостоне были возведены Дом труда и Исправительный дом. В первом должны были жить и работать те, кто обеднел не по своей вине, а во втором — пьяницы, попрошайки, тунеядцы и прочие подобные личности.

На бумаге все выглядело просто замечательно. Бездомные получили жилье, а порок — по заслугам. Но на практике все было иначе. Во-первых, разница между домами для "достойных" бедняков и "недостойных" была минимальной. Оба дома были построены по одному проекту и выглядели как близнецы, а условия содержания в обоих заведениях мало чем отличались от таковых в английских работных домах. Во-вторых, идея отделения "достойных" от "недостойных" благополучно провалилась. Среди бедняков оказалось гораздо больше пьяниц и воров, чем честных тружеников, и потому "недостойных" все чаще определяли в Дом труда. В 1834 году газеты сообщали, что Дом труда сделался прибежищем для "мужчин и женщин, чье бесчестное и порочное поведение привело их к болезням и нищете". Таким образом, разница между "домом для хороших" и "домом для плохих" окончательно исчезла.

Неудача бостонского эксперимента могла бы показаться случайной, если бы последующая история социального жилья в Соединенных Штатах, да и в Европе, не развивалась бы по такому же сценарию.

Со всеми удобствами

На рубеже ХIX и ХХ веков большинство американцев были уверены, что жилищный кризис их стране не грозит. Еще при Линкольне в 1862 году был принят закон, позволявший любому американцу получить в собственность 65 гектаров земли на территориях, принадлежавших правительству, и обрабатывать их, так что сельскому населению было где развернуться. В городах в конце XIX века начали строить первые небоскребы, и газеты уверяли сограждан, что жилья теперь хватит на всех. Жилищный рынок целиком находился в частных руках, и американцам даже в голову не приходило, что в роли домовладельца может выступать государство.

Все изменилось с началом Великой депрессии. Строительство нового жилья практически прекратилось, потому что банки, сомневаясь в кредитоспособности большинства клиентов, свернули ипотечное кредитование. Миллионы лишились работы и больше не могли платить арендную плату. Домохозяева начали выселять жильцов, которым теперь некуда было идти. Хозяева, оставшиеся без жильцов, начинали повышать арендную плату для тех, кто еще не съехал, что мало кому нравилось. Возникла социальная напряженность. В стране стали создаваться комитеты безработных, которые начали организовывать "рентные стачки". Жильцы отказывались платить арендную плату и отказывались съезжать. Многих приходилось выдворять с помощью полиции, что только накаляло социальную атмосферу.

Правительство Рузвельта поначалу пыталось решить жилищную проблему чисто финансовыми средствами. В 1934 году был принят Национальный жилищный акт, в соответствии с которым была создана федеральная жилищная администрация. Этот орган занимался тем, что страховал ипотечные кредиты. Рынок жилья несколько оживился, но людям, лишившимся работы, не могла помочь никакая ипотека. Кризис зашел слишком далеко, и традиционными мерами было не обойтись. Правительству пришлось напрямую заниматься жилищным строительством. Администрация общественных работ начала субсидировать частные компании, строившие дешевое жилье, но масштаб строительства оказался весьма ограниченным. За четыре года было построено около 25 тыс. квартир, что было совершенно недостаточно.

В марте 1935 года произошло событие, изрядно напугавшее всю Америку. В нью-йоркском Гарлеме вспыхнул самый настоящий бунт. Все началось с того, что пуэрториканский мальчишка попытался что-то стащить в супермаркете, но был пойман продавцом. Воришка не сдался, укусил продавца за руку и убежал. Тут же какая-то женщина заголосила о том, что несчастного ребенка жестоко избили, и вскоре весь Гарлем был уверен, что ребенка убили за украденную конфетку. Чернокожее и цветное население района восстало и принялось крушить все вокруг. Вскоре страсти улеглись, но властям стало ясно: недовольство в бедных кварталах дошло до точки.

Вслед за тем Рузвельт объявил о начале борьбы с трущобами. Президент рассчитывал уничтожить рассадники преступности и социальной напряженности и при этом решить квартирный вопрос, дав людям достойные жилища. Однако поначалу он и сам не очень ясно понимал, чем заменить снесенные трущобы. Рузвельт лелеял мечты о создании новых сельских поселений, где вчерашние обитатели плохих районов могли бы разводить индеек и пахать землю. Тем временем общественность требовала иного. Немногочисленные, но хорошо организованные активисты продвигали идею строительства государственного жилья, в котором арендная плата будет ниже рыночной.

Реформистам противостояло мощное квартирное лобби во главе с Торговой палатой США, Национальной ассоциацией домовладельцев, Ассоциацией домохозяев и прочими организациями, защищавшими интересы бизнеса. Однако архитекторы "нового курса" во главе с Рузвельтом считали, что проблемы страны нельзя решить без прямого государственного вмешательства.

В августе 1937 года конгресс принял Жилищный акт, установивший принципы строительства жилья для бедных. При федеральном правительстве было создано жилищное управление США, которое должно было выдавать кредиты местным жилищным управлениям. Всего на строительство социального жилья предполагалось выделить $500 млн. Были определены условия, на которых американская семья могла получить квартиру в социальном доме. Общий доход семьи не должен был превышать стоимость платы за аренду жилплощади, которую она занимала, больше чем в пять раз. Если на иждивении семьи было три человека или больше, требования смягчались.

Плата за квартиру в доме, принадлежавшем государству, должна была быть ниже ренты у частных владельцев. Квартплата была снижена, потому что государство в отличие от частного домовладельца не собиралось получать прибыль. Деньги жильцов собирались тратить только на оплату коммунальных услуг. При этом предполагалось, что качество домов, возводимых правительством, будет выше, чем в частном секторе. Достаточно сказать, что в Лос-Анджелесе того времени 30% квартир не имели туалетов, 50% были лишены ванн, а 20% находились в аварийном состоянии. Новые дома строились со всеми удобствами и даже имели горячую воду, что было настоящей роскошью по меркам 1930-х годов.

Социальное жилье возводилось крупными блоками на площади от 5 до 30 с лишним акров (акр — 4046,86 кв. м). Новые благоустроенные кварталы для бедных американцы стали называть проджектами (англ. project — "проект"). Первые проджекты представляли собой малоэтажные дома на несколько квартир каждый. Именно так выглядели Теквуд-Хоумс в Атланте, Рамона-Гарденс в Лос-Анджелесе, Сент-Томас-Девелопмент в Новом Орлеане, Олд-Харбор-Виллидж в Бостоне и многие другие. Парковые зоны, детские площадки, больницы, детские сады и учебные заведения находились в пределах досягаемости, а дороги были не хуже, чем в богатых районах.

Типичным примером социальной застройки тех лет был проджект Рамона-Гарденс в Лос-Анджелесе. На площади 32 акра располагались 112 двухэтажных домов на 610 квартир. Первые жильцы въехали в Рамона-Гарденс 2 января 1941 года. Это были супруги Моррис и Мэри Фоксман, двое их детей и престарелая мать миссис Фоксман. Раньше Фоксманы снимали дом с четырьмя комнатами, туалетом во дворе и без ванной. За все это семья платила $18 в месяц. В Рамона-Гарденс Фоксманы получили ванную комнату, туалет, систему отопления и кухню с подведенным газом. Месячная квартплата составляла $15.

Ранние проджекты были жильем для "достойных" бедняков. Большинство селившихся там людей имели стабильную, хоть и низкооплачиваемую работу. В Теквуд-Хоумс, например, проживало много рабочих завода Coca-Cola. Эти люди мало походили на типичных обитателей трущоб. У них была профессия, они не имели связей с криминалом, их дети ходили в школу, а не воровали из супермаркетов. В сущности, система социального жилья времен Франклина Рузвельта помогала встать на ноги американцам, которые до депрессии не были бедняками. Чтобы проджекты так и оставались поселениями квалифицированных рабочих, администрация проводила политику расовой сегрегации: белые и черные жили отдельно, что тогда никого не смущало.

С "недостойными" бедняками особо не церемонились. Большинство проджектов строилось на месте сносимых трущоб. Прежние обитатели этих кварталов часто не могли получить жилье в новых домах. Так, чтобы построить Теквуд-Хоумс, пришлось снести старый квартал, где жили 1611 семей, 24% из которых были черными. В готовый комплекс смогли въехать 604 семьи, и все они были белыми. Бедняки, не сумевшие получить квартиры в Теквуд-Хоумс, рассеялись по другим трущобам Атланты.

"Мы хотим дома"

Правительственная программа социального строительства значительно улучшала жилищные условия работающих американцев. К 1941 году в стране строилось порядка 90 тыс. квартир в год. Но далеко не все были этому рады. Квартирное лобби пыталось убедить сограждан в том, что социальное жилье — прямой путь к большевизму. Сенатор от штата Виргиния Гарри Бирд, например, утверждал, что от этой программы "воняет неэффективностью и русским коммунизмом". Жители кварталов, подлежащих сносу, охотно в это верили. Так, в Лос-Анджелесе обитатели района Банкер-Хилл возмущались планами сровнять их жилища с землей: "Можно подумать, что мы где-нибудь в России, где целое сообщество граждан может быть уничтожено по желанию застройщика".

Некоторые аргументы критиков звучали куда более весомо. Бостонский чиновник Кельвин Юил задавался в 1940 году вопросом: "Что случится, когда рабочий, занятый в частном секторе, но живущий в государственном жилье, получит повышение зарплаты или предложение лучшей работы? Примет ли он предложение или откажется, чтобы не возвращаться в квартиру с холодной водой?" Вопрос был далеко не праздным, потому что жилец, чье материальное положение улучшалось, терял право на проживание в доме для бедных. А многие люди зарабатывали слишком много, чтобы получить квартиру в проджекте, но в то же время слишком мало, чтобы забыть о том, что такое бедность.

Однако, несмотря на протесты и критику, правительство и не думало отступать. Когда же Америка вступила во Вторую мировую войну, пути для отхода и вовсе оказались отрезанными. Военная индустрия создала тысячи новых рабочих мест, и в города с оборонными предприятиями потянулись люди из глубинки. Всех их нужно было где-то селить, и правительство взялось строить дополнительные квадратные метры. Когда же война закончилась, многие рабочие остались в крупных городах. Между тем с фронта возвращались ветераны. Молодые люди, окрыленные победой, хотели начать новую жизнь в собственной квартире или доме. Но старый жилищный фонд уже обветшал. В стране наблюдался настоящий квартирный голод. Ветераны же были настроены весьма решительно. Возникли ветеранские организации, которые требовали жестких и далеко не рыночных мер. Бывшие солдаты требовали запретить любое коммерческое строительство, чтобы бизнес не строил "коктейль-бары вместо домов". Заклинания квартирного лобби на них тоже не действовали. Однажды, обращаясь к активисту ветеранского движения, некий чиновник из Огайо воскликнул: "Вы сражались за свободу. Не хотите же вы теперь социализма!" "Верно,— ответил ветеран.— Мы хотим дома". В целом в те годы в срочном улучшении жилищных условий нуждалось около 8 млн американцев.

В 1945 году администрация Трумэна, вынужденная что-то делать с разразившимся жилищным кризисом, разработала экстренную программу обеспечения ветеранов жильем. По этой программе правительство в кратчайшие сроки построило десятки тысяч квартир для демобилизованных военных.

Вскоре президент Трумэн решил обуздать жилищный кризис путем масштабного социального строительства. В 1949 году он провел через конгресс очередной Жилищный акт, согласно которому правительство должно было профинансировать строительство 800 тыс. квартир в течение ближайших семи лет. К 1951 году масштабы строительства почти достигли довоенных показателей: было построено около 70 тыс. квартир. Но больше таких рекордов американские строители социального жилья не ставили.

Общая геттизация

После прихода к власти в 1953 году республиканской администрации Эйзенхауэра затраты правительства на социальное строительство резко сократились. Республиканцы традиционно поддерживали бизнес, а предпринимателям конкуренция с государством на рынке жилья была совершенно ни к чему. К тому же острая фаза жилищного кризиса миновала. Теперь частные компании возводили достаточно качественного и недорогого жилья, так что работающие американцы вполне могли найти квартиру с ванной и горячей водой за пределами госсектора. В целом строительство упало до 20-30 тыс. квартир в год.

При либерально настроенной администрации Джона Кеннеди строительство проджектов вновь несколько оживилось, но теперь социальное жилье уже мало чем напоминало чистенькие поселки времен Франклина Рузвельта. Дело было в том, что из проекта по оказанию помощи "достойным" беднякам социальное жилье превратилось во второе издание трущоб.

Проджекты уже мало походили на раннюю рузвельтовскую застройку. Теперь это были не типовые малоэтажные домики, а высотные башни. В послевоенные годы обычно возводили семиэтажные дома, но с годами этажей становилось все больше. Так, в 1951 году в Нью-Йорке возвели Бронкс-Ривер-Хаусез — комплекс из 9 14-этажных башен, в котором было 1245 квартир.

Изменились и взгляды американцев на социальное жилье. Если во времена Великой депрессии на дешевые квартиры с ванными и туалетами люди взирали с восторгом и завистью, то теперь они были готовы на все, лишь бы не попасть в государственный дом. Когда в 1958 году в Бостоне планировали перестроить район Уэст-Энд, жителям задали вопрос, согласны ли они переселиться в социальный сектор. Три четверти опрошенных сказали категорическое "нет". Люди подробно объяснили, почему они не хотят жить в новых многоэтажках: там слишком много народу — тесно, как в лодке; слишком много семей живет рядом, каждая семья знает, что делает другая; проджекты выглядят и воняют как приюты для слабоумных.

Наряду с проджектами появился и иной вид социального жилья. С 1960-х годов власти начали заключать договоры с домовладельцами о сдаче квартир внаем по сниженным ценам. За то, что хозяин пускал к себе бедняка, государство выплачивало ему компенсацию.

И все же у честных тружеников была причина избегать социального сектора. Начиная с 1940-х годов чернокожее население Соединенных Штатов пришло в движение. Вчерашние поденщики с Юга, где все еще господствовала сегрегация, устремились в промышленные центры Севера и Запада. Среди мигрантов с Юга было немало полуграмотных людей, которые с трудом находили себе работу и жилье. Привыкнуть к цивилизованному образу жизни в большом городе им было еще труднее.

В годы войны один калифорнийский служащий, ответственный за управление социальным жильем, представил начальству доклад, в котором призывал не селить черных рядом с белыми. Чиновник писал: "Они (чернокожие.— "Деньги") приехали сюда, чтобы работать на военных заводах, и когда наступает субботний вечер, у них в карманах оказывается слишком много денег. Они напиваются, курят марихуану и начинают создавать проблемы. Мы, жилищная администрация, не можем взять на себя ответственность за них". Однако в течение 1950-1970-х годов в города перебралось около 5 млн чернокожих, и чиновникам пришлось брать на себя ответственность за них, как бы им ни хотелось ее избежать.

При Кеннеди началась активная борьба против расовой сегрегации, и в 1962 году всякая дискриминация при предоставлении социального жилья была запрещена. Чиновники пытались саботировать политику президента как могли. Так, в Бостоне они вселили в белый проджект престарелую негритянку и отрапортовали о десегрегации. Через пару дней расисты побили в доме несчастной старушки все окна, и она была вынуждена переехать в негритянское гетто. Однако саботаж чиновников не мог продолжаться вечно. Проджекты начали стремительно темнеть, и белым квалифицированным рабочим пришлось соседствовать с выходцами из аграрной глубинки. Белые стали покидать социальное жилье при первой возможности. В социальном секторе начался процесс, который в Америке назвали геттизацией.

Далеко не все белые, бежавшие из проджектов, были закоренелыми расистами. Большинство просто опасалось новых соседей, имея для того основания. Так, в Чикаго в проджекте Роберт-Тейлор-Хоумс с января по апрель 1964 года произошло 7 изнасилований, убийство и 44 ограбления. В архиве чикагского строительного управления сохранились данные о семьях, проживавших в Роберт-Тейлор-Хоумс: "Мать и восемь детей. Отец отбывает пятилетний срок в тюрьме штата за изнасилования своей четырнадцатилетней приемной дочери... Полуграмотная мать мало заботится о детях. Один из детей совершал противоестественные половые акты с соседскими детьми". "Мать и девять детей. Отец отсутствует. Старший сын находится в тюрьме за вооруженное ограбление и другие преступления. Известно, что мать подстрекала младших детей воровать молоко". "Семья, состоящая из отца, матери и семерых детей. Душевное и физическое здоровье отца подорвано сифилисом, что не позволяет ему осуществлять надлежащий контроль над женой и детьми". И так далее и тому подобное. К концу 1970-х годов белое население в чикагских проджектах составляло не более 5%.

"Одно нарушение — убирайся вон"

С американским социальным жильем произошло примерно то же, что и с бостонским Домом труда. Система, задуманная как средство для борьбы с бедностью, стала ее рассадником. Оказалось, что трущобы возникают не там, где покосились стены и облупилась штукатурка, а там, где селятся люди с трущобными повадками и трущобными взглядами на жизнь. Практика снова показала, что "разруха не в клозетах, а в головах".

В 1960-х годах американские власти окончательно забыли о рузвельтовской идее помочь подняться тем, кто хочет честно работать. Теперь социальное жилье строилось для тех, кто не способен или не желает трудиться. Строительство шло довольно быстрыми темпами. Если в 1970 году в проджектах проживало около 1 млн человек, то к 1980 году их было уже 3 млн.

Между тем нужда в доступном жилье сохранялась, если не увеличивалась год от года. Если во времена Великой депрессии полагали, что американец не должен тратить на жилье больше пятой части своих доходов, то к 1990 году считалось непозволительным тратить на квартирную ренту больше 30% доходов. При этом 12 млн американцев отдавали домовладельцам больше 50% своих финансовых поступлений. Разумеется, это не значит, что все эти люди были бедны. Многие просто предпочитали жить не по средствам и снимали слишком дорогие апартаменты. Однако нуждающихся среди них тоже хватало. Время от времени государство объявляло новые крестовые походы за доступное жилье, но сделать что-либо принципиально новое так и не смогло. Там, где возводился новый проджект, возникал новый очаг преступности, а значит, люди, еще не опустившиеся в пучину нищеты, готовы были отдать домовладельцам последний цент, лишь бы не оказаться в числе обитателей "обители зла".

В 1990-е годы была сделана серьезная попытка облагородить действующие проджекты. В 1992 году начала действовать программа "Надежда VI". С 1992 по 2005 год правительство выделило $5,8 млрд на улучшение социального сектора. Местным властям было выдано 446 федеральных грантов, самый большой из них составил $50 млн. Были приняты и меры полицейского характера. В 1996 году президент Билл Клинтон призвал ужесточить подход к нарушителям общественного спокойствия: "Отныне для всех жильцов, совершающих преступления и торгующих наркотиками, будет действовать правило: одно нарушение — убирайся вон". Теперь, если квартиросъемщик, кто-то из его домочадцев или даже его гость совершал преступление, право занимать государственную жилплощадь аннулировалось. За первые шесть месяцев действия нового закона из проджектов было выдворено 3847 человек. Однажды, например, выселили 63-летнюю старушку за то, что кто-то из ее внучат баловался наркотиками.

Изменилась и сама система строительства социального жилья. В 2000-е годы федеральные и местные власти напрямую финансировали в основном расчистку территории под будущее строительство. Затем государственные структуры проводили конкурс проектов между застройщиками. Побеждал тот, кто предлагал наиболее выгодную ренту для будущих жильцов при соблюдении всех требований к качеству жилья. Наиболее нуждающимся новоселам выдавались государственные субсидии на уплату ренты в частном секторе. Добиться этой льготы нелегко, но вполне возможно. Кроме того, подобная система вполне устраивала и устраивает квартирных хозяев, ведь субсидия оседает в их карманах.

Вместе с тем старые проджекты до сих пор имеют скверную репутацию. Вот, например, выдержка из криминальной хроники Нью-Йорка трехлетней давности: "В 2007 году значительно выросло число серьезных преступлений в шести комплексах социального жилья на северном побережье острова Статен-Айленд. Отмечается рост количества убийств, изнасилований, ограблений, драк, воровства и угонов автомобилей. Особенно выросло число насильственных действий, включая применение холодного и огнестрельного оружия, повлекших за собой тяжкие телесные повреждение, а также случаев домашнего насилия..."

Впрочем, нельзя забывать и о том, что некоторые нью-йоркские проджекты внесли неоценимый вклад в развитие мировой культуры. Например, район Квинсбридж считается колыбелью хип-хопа и родиной полутора десятков легендарных рэперов, а Бронкс-Ривер-Хаусез много лет был пристанищем международного хип-хоп-движения "Вселенская нация зулусов". Впрочем, "зулусы" процветали в Бронксе, пока мэр Нью-Йорка Джулиани не объявил их бандой и не заставил музыкантов очистить занимаемые помещения с помощью отряда полиции. Слава Квинсбриджа тоже не ограничивается рэпом. В 2005 году здесь была задержана банда наркоторговцев в количестве 37 человек, а в 2009 здесь же попалась банда из 59 человек. Так что, когда американские рэперы восхваляют бандитский образ жизни, они прекрасно знают, о чем говорят.

И все же власти не сдаются. Если в 2005 году на строительство социального жилья федеральный бюджет потратил $20 млрд, то через три года эта сумма достигла $23 млрд. Примерно столько же ежегодно тратят бюджеты штатов и городов, так что система социального жилья в Соединенных Штатах продолжает развиваться. Между тем голосов квартирного лобби в последние годы практически не слышно. Все дело в том, что система социального жилья, которую в свое время многие рассматривали как пролог к коммунизму, больше не конкурирует с частными домовладельцами. Социальное жилье стало прибежищем для неплатежеспособных жильцов, а такие домовладельцам совершенно неинтересны.