Война программистов близка к завершению. Завтра на специальном заседании правительства должны быть приняты два программных документа: "Основные направления социально-экономической политики правительства РФ на долгосрочную перспективу" (так называемая программа-максимум правительства) и "Приоритетные задачи правительства на 2000-2001 гг." (программа-минимум). Герман Греф, команда которого написала как первооснову этих документов — "Стратегию развития РФ до 2010 г.", так и правительственные программы-максимум и минимум, может быть доволен. Либеральный дух и буква сохранены. Однако праздновать победу либеральным экономистам пока рано. В истории России еще ни одна правительственная программа не была реализована по существу.
Либеральный прорыв
В России либерализм и школа монетаристов явно непопулярны. Восемь лет назад Егор Гайдар успел только либерализовать цены, шоковую же терапию ему применить так и не дали. Реформы, проведенные в стране в первой половине 90-х годов, безусловно, были рыночными. Например, та же приватизация. Но они никогда не были выдержаны в последовательно либеральном духе. Государство, раздав по дешевке наиболее привлекательные куски своей собственности, тем не менее не отказалось от регулирующих хозяйственных функций. Оно до сих пор напрямую управляет ценами на продукцию естественных монополий, субсидирует неэффективные предприятия, пассажирский транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и большую часть регионов. Одна из причин такой явно тупиковой экономической политики — желание избежать массовой безработицы и социальных взрывов. Другая — преобладание административных методов регулирования экономики над рыночными — позволила вырасти и окрепнуть олигархам, конкурирующим друг с другом не в области производства, а в сфере высшей политической власти.
Однако командно-олигархическая экономика в России может существовать только при стабильно высоких мировых ценах на энергоносители. А это бывает не всегда. К тому же денег на все госзатраты все равно никогда не хватало. Поэтому за 10 последних лет российское правительство удвоило внешний долг, оставшийся после СССР, и довело страну до "17 августа". В результате новая власть решила вновь обратиться к либеральным экономическим идеям. Среди их российских носителей президент выбрал двоих — умеренного Германа Грефа и радикала Андрея Илларионова. Но первым к выработке либеральной стратегии на очередные 10 лет приступил именно Греф, что и дало ему временную и интеллектуальную фору.
Надо заметить, что либеральные наработки уже были сделаны до того, как Греф открыл в декабре прошлого года Центр стратегических исследований. В течение всего 1997 года в Белом доме по субботам заседала комиссия по экономической реформе (КЭР). Ее председателем был Анатолий Чубайс, а своего рода научным руководителем — Евгений Ясин. Практически все основные разделы пяти программ Грефа (концепции стратегии, самой стратегии, правительственных программ-максимум и минимум, а также таблицы первоочередных законов и постановлений) три года назад были в той или иной степени проработаны членами КЭР. Например, основной принцип либеральной реформы образования "деньги следуют за студентом" впервые был сформулирован именно на одном из заседаний КЭР. Тогда, правда, как рассказывал Ясин корреспонденту Ъ, эта идея была встречена ректорами российских вузов буквально в штыки. В Петербурге студенты университета по настоянию ректора собирали подписи на протестных листах. Массовое недовольство ректоров, как считает Ясин, привело даже к министерской чехарде в Минобразования. Правительству пришлось сменить одного за другим трех министров, пока в октябре 1998 года кресло не занял Владимир Филиппов. Он уже не выступает против либеральной реформы образования.
Необходимость ликвидации перекрестного субсидирования потребителей электроэнергии, коммунальных и транспортных услуг также была четко сформулирована еще в 1997 году. Более того, на основании разработок КЭР Николай Аксененко в 1998 году принял свою концепцию реформирования МПС, направленную в первую очередь на уничтожение субсидирования пассажирских перевозок путем, например, создания самостоятельных пассажирских компаний. Теперь Аксененко полностью согласен с требованием Грефа отделить непосредственное управление железными дорогами от министерства, создав РАО "Российские железнодорожные линии".
Безусловно, Греф не стал просто переписывать наследие Чубайса--Ясина. Скорее, это сделали более духовно близкие им люди из СПС. Буквально самая толстая программа реформ, куда вошли практически все наработки КЭР, была написана к парламентским выборам сторонниками Сергея Кириенко. Греф же избрал метод дискуссионного клуба, дав высказаться сонму экономистов, политологов и социологов по всем направлениям либеральной реформы. В итоге получилась новая работа, в которой на первый план вышли не макроэкономические и структурные реформы, как в наработках КЭР, а реформы власти, особенно судебной, и социальные.
Торможение по контракту
Ключевым в стратегии Грефа было понятие "новый социальный контракт". Государство, по Грефу, должно уйти наконец из бизнеса и перестать субсидировать в открытой и скрытой формах неэффективные предприятия. Занимаясь этим, государство сдерживает рост безработицы и перекладывает на предприятия оплату коммунальных услуг населению. Взамен государство должно предложить гражданам и бизнесу стабильные правила игры, внятную налоговую систему, адресную социальную помощь, декриминализацию экономики и вообще выполнение законов. А граждане должны полностью платить налоги и не нарушать закон. Вот, собственно, и весь общественный договор.
Однако выполнить его будет непросто. Не случайно из правительственной программы-минимум уже исчез термин "новый социальный контракт". Фактически стратегию Грефа разорвали на части. Реформа власти ушла в президентскую администрацию, и пока оттуда ответных импульсов, кроме создания федеральных округов и попыток изменения процедуры формирования Совета федерации, нет. Однако точкой отсчета либеральных реформ могут прежде всего стать судебные реформы. Деньги в российскую экономику будут вкладывать только тогда, когда инвестор будет на 100% уверен в абсолютной независимости судей от местных и центральных властей и, с другой стороны, в их если не в абсолютной неподкупности, то хотя бы в возможности найти хоть какую-нибудь управу на взяточников и мошенников. Характерный пример. В Вологодской области недавно посадили на пять лет мошенника, который присвоил $1 млн американских инвесторов. Дело об одном миллионе тянулось несколько лет. Но как только было принято окончательное судебное решение, американцы решили вернуться, хотя их миллион пропал безвозвратно.
Пропажа "нового социального контракта" — не единственная потеря Грефа. Виктор Геращенко добился ликвидации в программных документах заявительного принципа регистрации иностранных банков. Вместо этого в программе-минимум записано: "Привлечение в банковскую систему дополнительных источников капитала, в том числе иностранного". Такая формулировка развязывает руки руководству ЦБ (кстати, источники Ъ утверждают, что авторы программы отступили не столько под давлением Геращенко, сколько его первого зама Татьяны Парамоновой). Сохранятся квоты для иностранных банков, но они могут быть сколь угодно большими. Во всяком случае, это будет, как утверждают неофициальные источники в ЦБ, не пресловутые 12%, как во времена Сергея Дубинина, а значительно больше. Но иностранных банкиров волнует не столько количество процентов, сколько стабильность.
Из стратегии Грефа ушли и почти все цифры. В большинстве случаев это только к лучшему. В стратегии, как признают сами разработчики, было много статистических ошибок. Но знаковым можно назвать то, что в программе-минимум нет конкретных цифр, иллюстрирующих темпы экономического роста. В стратегии же было записано, что с первоначальных 4-5% ежегодного роста страна должна выйти на 8-10%. При этом один из основных разделов всех программ Грефа — "Модернизация экономики" — направлен именно на "достижение устойчиво высоких темпов экономического роста".
Компромисс в сахарнице
Но несмотря на существенные изменения (кстати, неплохо и то, что 400-страничная стратегия сокращена самими разработчиками до 197 страниц в программе-максимум и 17 страниц в программе-минимум,— последние тексты можно хотя бы прочесть), суть программы Грефа не изменилась. Это все те же либеральные реформы, которые задумывались еще три года назад и у которых вновь появился шанс на реализацию.
Реинкарнация либеральных реформ в России стала возможна исключительно благодаря поддержке Владимира Путина. Президент, которого советники соблазняют реформами a la Пиночет, сделал ставку именно на либералов. Причем его экономический советник Илларионов идет куда дальше Грефа, предлагая, например, в ближайшее время чуть ли не вдвое сократить госрасходы — до 20% ВВП. В Белом доме и министерствах боятся либералов, видя за ними Кремль. Кроме того, по ряду проблем, прежде всего в области налоговой реформы, наметился своего рода национальный консенсус (исключая проблему единого социального налога), который так ищут в Кремле. В общем, пока реальной альтернативы программе Грефа в правительстве нет.
Но это не значит, что либеральные реформы будут полностью проведены в жизнь. Пока можно говорить лишь о реальности налоговой реформы. Главным противником любых реформ является бюрократия. Не в ее интересах менять ставшие ей привычными правила игры. К тому же она в принципе не способна делать то, что выходит за рамки ее полномочий. А настоящие реформы всегда охватывают куда большие области, чем те, которые реально может контролировать бюрократия. Чиновники работают по определенным технологиям. А в программе Грефа исполнительские технологии — самое слабое место. Например, защищать права инвесторов и кредиторов можно по-разному. В программе-минимум не описано, как конкретно это будет сделано.
Ситуация окончательно прояснится осенью, когда, во-первых, будет приниматься бюджет-2001, а во-вторых, должна будет начаться судебная реформа. В истории России неоднократно бывали случаи отката либеральных реформ. Наиболее яркий и показательный произошел во время царствования Александра I. Как известно, император начал с проекта освобождения крестьян от крепостной зависимости. Но однажды нашел в сахарнице анонимную записку с угрозой сделать с ним то же самое, что было сделано с его отцом Павлом I, если не откажется от антикрепостнических замыслов. Угроза подействовала. Отмена крепостного права затянулась до 1861 года, а вскорости либерального реформатора Михаила Сперанского сменил ретроград граф Александр Аракчеев.
КОНСТАНТИН Ъ-ЛЕВИН