Комитет по промышленности, строительству и архитектуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ УСТОЙЧИВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО РОСТА В РОССИИ
Подготовлено экспертами Комитета по промышленности, строительству и архитектуре к парламентским слушаниям 16 мая 2000 г.
Введение. ОСНОВНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В 1999 году и в начале 2000 года в России наблюдался беспрецедентный инвестиционный бум. Однако он практически целиком был сосредоточен в некапиталоемких отраслях с относительно быстрой окупаемостью: легкой и пищевой промышленности, некоторых подотраслях машиностроения, части экспортных отраслей и т. д. В этом секторе любое прямое вмешательство государства будет совершенно излишним. Это — "царство либерализма", в котором достаточны стандартные либеральные рецепты по оздоровлению институциональной среды.
Наиболее важные для развития страны сферы, которые образуют капиталоемкие отрасли с медленной окупаемостью, создают иной, "нелиберализованный" сектор экономики, для которого стандартные либеральные рецепты являются совершенно недостаточными и требуют активизации государственного регулирования. Частный капитал гарантированно не придет в эту сферу в минимально необходимых для ее сохранения объемах просто потому, что высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости инвестиций в условиях России делают запретительно высокими политические риски. Пренебрежение этим создает угрозу физического разрушения контуров жизнеобеспечения страны вследствие длительного недоинвестирования. В связи с этим России уже сегодня грозит возникновение дефицита материальных ресурсов и качественно новый этап деградации, когда ее развитие впервые после "падения в рынок" сдерживается уже не финансовыми, а ресурсными ограничениями.
Данные ограничения практически исключают возможность плавного эволюционного развития. Девальвация перевела экономику в новую фазу, которая может продлиться до 2002 г. Рост импортозамещения и экспорта, расширение денежного предложения, смягчение диспропорций ценой масштабного падения уровня жизни позволит к этому времени повысить производство на 10-12%. Но в 2003-2006 гг. выбытие производственных мощностей и сокращение сельхозпроизводства обострит системный кризис. В итоге к 2010 г. в России окончательно сложится модель экономики, находящейся на периферии мирового развития.
1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ СПРОСА
Ключевым препятствием перехода российской экономики к устойчивому росту остается, несмотря на общее улучшение конъюнктуры, ограниченность спроса.
1.1. Обеспечение прожиточного минимума населения
Прежде всего, необходимо гарантировать каждому гражданину России получение доходов на уровне прожиточного минимума, сложившегося в регионе его проживания. При отсутствии резервов в федеральном бюджете решение этой задачи должно осуществляться поэтапно (не более чем за 3 года), в том числе за счет эмиссии. Для активного регулирования оплаты труда и снятия с предприятий бремени скрытой безработицы следует ввести минимальную почасовую ставку. Органу, осуществляющему банковский надзор, разумно обеспечить гарантирование рублевых вкладов населения в банках, не закрытых в ходе санации банковской системы, за счет ЦБ в пределах 100 минимальных заработных плат основной суммы вклада. Гарантирование процентов по рублевым вкладам должно осуществляться на уровне не выше ставки рефинансирования ЦБ.
1.2. Активная внешнеэкономическая политика
Экспортная экспансия должна стать неотъемлемой частью государственной идеологии. При этом для обеспечения национальной конкурентоспособности в первую очередь надо стремиться к закреплению на наиболее емких рынках — США и Евросоюза. При президенте представляется целесообразным на постоянной основе создать консультативный Комитет российских экспортеров из числа руководителей российских предприятий, экспорт каждого из которых превышает 0,1% экспорта России.
Следует временно установить упрощенный механизм уплаты пошлин, основанный на опыте криминальных структур: уплата идет с грузовика ("фуры") в зависимости от груза. Это повысит эффективность контроля (достаточно считать число грузовиков и проводить выборочные проверки типа груза) и направит в бюджет деньги, идущие сейчас на подкуп таможенников.
Внешнеторговая политика России беспрецедентно открыта. Ни одна промышленная страна не оставляет своих производителей столь беззащитными перед мировой конкуренцией. Протекционизм — неотъемлемая черта политики развитых стран. Причем основной инструмент защиты — вообще не используемые нашей страной нетарифные барьеры.
1.3. Эффективность использования денег государства
Политика стимулирования спроса государства должна быть направлена не на его абсолютное увеличение, а на повышение эффективности использования государственных денег. Представляется необходимым установить оперативный контроль правительства за федеральными внебюджетными фондами, передав сбор взносов в них Министерству налогов и сборов, контроль за их сбором — налоговой полиции, контроль за их расходованием — Минфину. Следует включить аппараты внебюджетных фондов в эти ведомства, осуществив соответствующее сокращение штатов.
Главному Контрольному управлению президента России, ФСБ и МВД во взаимодействии с Генеральной прокуратурой и Счетной палатой при кураторстве президента представляется целесообразным подготовить и провести сначала в Минфине, Министерстве налогов и сборов, Государственном таможенном комитете и федеральных внебюджетных фондах, а затем во всех федеральных структурах управления операцию "Чистые руки".
Представляется целесообразным обеспечить постепенный, но неуклонный перевод ЦБ на сметное финансирование с включением всех доходов и сметы расходов в федеральный бюджет.
Представляется необходимым законодательно установить, что договора о неконкурсных государственных закупках априори являются ничтожными сделками (за исключением случаев существования единственного производителя). Следует установить порядок, при котором любая прямая финансовая поддержка из бюджета может осуществляться только потребителям продукции, но не ее производителям (кроме инвестиций, экспорта и производства стратегической продукции).
Кризисы внешней задолженности и особенно обострение ситуации в этой сфере, ожидаемое в 2003-2005 гг., вынуждают немедленно создать единую систему мониторинга и управления государственным и национальным внешним долгом, включая внешние займы регионов и городов, предприятий и банков.
Бюджет — важнейший государственный документ. Поэтому жизненно необходимое России создание механизма ответственности власти перед обществом следует начать с дополнения Бюджетного кодекса следующими статьями:
— если отклонение величины расходов бюджета от намеченного в бюджете превышает 20% (или даже меньше) в любую сторону, внесшее бюджет правительство обязано подать в отставку. Госдума может принять или не принять ее;
— если Госдума не достигает соглашения с правительством по проекту бюджета, президент по представлению Госдумы отправляет правительство в отставку. Однако, если после этого бюджет выполняется с отклонением более чем на 20% в любую сторону, президент распускает Госдуму.
1.4. Стимулирование инвестиций
Государство должно регулировать те сферы, в которых рыночное саморегулирование не существует либо оказывается недостаточным. В условиях нехватки ресурсов, политической и финансовой нестабильности, формирования двухсекторной модели развития экономики в эту категорию, безусловно, попадает инвестиционная сфера относительно капиталоемких отраслей со значительными сроками окупаемости, в которых, несмотря на благоприятную конъюнктуру, не наблюдается достаточного для сохранения производства стихийного роста инвестиций.
Государство должно стимулировать инвестиционный спрос ограниченного числа ключевых проектов указанной сферы по следующим основным каналам:
— покупка ЦБ через банки--финансовые агенты нерыночных государственных ценных бумаг с последующим направлением полученных бюджетом средств на осуществление инвестиций, в том числе через Бюджет развития, управляемый Банком развития;
— переучет ЦБ векселей экспортеров (выданных под экспортные контракты), получателей госзаказа (выданных под госзаказ) и компаний--операторов согласованных с государством инвестиционных проектов в размерах и сроках, согласованных с инвесторами;
— выдача принадлежащими ЦБ банками гарантий либо иных форм обеспечения (в том числе в пользу зарубежных кредиторов или инвесторов) под инвестиционные проекты реального сектора.
Представляется необходимым создать систему силовой государственной защиты инвестиций и собственности, вплоть до создания специализированной спецслужбы на базе подразделений борьбы с экономическими преступлениями силовых ведомств.
Представляется необходимым дать инвесторам — российским и иностранным — гарантии неухудшения всех определяемых государством условий их деятельности в течение первых 5 лет, включая все виды обязательных платежей государству.
Представляется целесообразным допускать на рынок России зарубежные страховые и пенсионные компании при условии полного инвестирования средств, полученных в виде страховых и пенсионных взносов, в экономику России.
2. ОЗДОРОВЛЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ
2.1. Честная антимонопольная политика
Представляется необходимым введение прямого и постоянного государственного контроля за структурой цен и тарифов естественных монополий. Целесообразно в кратчайшие сроки ввести принцип единого комплексного государственного регулирования в отношении аффилированных лиц и структур.
2.2. Промышленная политика
Следует инициировать массовое подписание в единых рамках двусторонних и многосторонних соглашений между крупными предприятиями, профсоюзами и государством, ограничивающих возможности монопольного завышения цен. В более широком плане надо стремиться к тому, чтобы регулировать цены, затраты и зарплату при помощи постоянных переговоров между производителями и потребителями при посредничестве правительства в рамках межотраслевых коллективных соглашений и трехсторонних соглашений между работодателями, правительством и профсоюзами.
2.3. Декриминализация процедуры банкротства и реформа предприятий
Процесс смены собственника в конфликтных ситуациях должен происходить в рамках гласных, прозрачных и при этом достаточно оперативных судебных процедур. Тем не менее сегодня эти меры уже недостаточны. Нужно говорить о более радикальных шагах — прежде всего в вопросе урегулирования накопленной предприятиями просроченной кредиторской задолженности перед государством. Для оздоровления реального сектора нужна реструктуризация долга предприятий перед государством. Примерный механизм ее осуществления таков.
1. Прежде всего для расчистки "долгового поля" необходимо быстрое, широкомасштабное и дешевое проведение взаимозачетов (этот термин использован для удобства; на деле может быть использован любой цивилизованный рыночный клиринговый механизм, включая секьюритизацию долга и целевое использование специально выделенных бюджетных средств). Федеральные внебюджетные фонды и региональные бюджеты должны участвовать в зачетах исключительно под контролем Минфина.
2. Оставшиеся после зачета долги предприятий перед расширенным бюджетом необходимо реструктурировать.
3. Если предприятие нарушит договор о реструктуризации (например, не справится с текущими платежами или оговоренной договором их долей), его контрольный пакет должен быть продан на аукционе в течение двух месяцев по цене не ниже 50% долга.
4. Если такое предприятие не будет куплено на аукционе, следует за долги передавать контрольный пакет акций (согласно договору о реструктуризации) во временную госсобственность.
При этом государству следует всемерно стимулировать развитие специализированных управляющих компаний, обладающих достаточным интеллектуальным и организационным потенциалом.
2.4. Правовая реформа
Ключевой вопрос всякой экономики — вопрос о собственности — до сих пор во многом остается открытым. Механизмы ее защиты частью не созданы, частью не работают.
Первый шаг к этому и первый элемент правовой реформы — оздоровление суда как главного инструмента обеспечения закона. Сегодня формальная независимость судов обесценена их недостаточным финансированием, что превращает суды из инструмента закона в инструмент капитала, зачастую криминального. Надо обеспечить подлинную, не только административную, но и финансовую независимость судей.
Судебная система никогда не сможет стать эффективной без специализации по вопросам, требующим специальной профессиональной подготовки судей: налоговые споры, фондовый рынок, взаимоотношения субъектов экономики с органами государственного управления и т. д.
3. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Никакие сколько-нибудь разумные преобразования в принципе не могут быть осуществлены, если инструмент этого осуществления — госаппарат — пребывает в состоянии негодности. Его нынешняя деградация делает критически важным для России создание встроенного механизма перманентного совершенствования системы госуправления.
З.1. Управление государственным имуществом
Первейшим направлением оздоровления системы государственного управления представляется наведение порядка в системе управления государством своим имуществом.
3.2. Основные принципы реструктуризации государства
Представляется целесообразным провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы.
Несомненно, требования к государственным служащим должны ужесточаться, а коррупция в их среде преследоваться. Однако важно осознать, что новый "служивый класс" составляет каркас государства и сегодня олицетворяет его больше, чем даже самые популярные политики. Интересы страны требуют, чтобы этому классу были обеспечены достойные условия жизни, четкость и непротиворечивость служебных обязанностей, защищенность от политической конъюнктуры.
Для обеспечения действенности борьбы с коррупцией и эффективности общественного контроля следует обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного Контрольного управления президента. Следует приложить все усилия для исключения практики создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.
В результате необходимое изменение структуры правительства в ближайшие годы представляется следующим:
1. Аппарат правительства России полностью расформировывается по "профильным" министерствам. Вместо него остается секретариат председателя правительства, значительно превышающий сегодняшний.
2. Из всех заместителей председателя правительства сохраняется только один, курирующий стратегические разработки (и в этой части — все министерства и ведомства). Движение к этому положению идет через промежуточный этап, когда из всех заместителей остаются трое — один первый и двое, курирующие реальный сектор и финансовую политику. Функции двух последних — объединение соответствующих ведомств в Минэкономики и Минфин; исполнив эту функцию, они возглавят министерства.
При подготовке данного материала использованы работы А. Белоусова, М. Делягина, Я. Кузьминова и др.
Сопоставление последствий реализации различных типов экономической политики 2000-2010 гг. (всего за период, в %%)
| Инерционный сценарий | "Потребительск и ориентированны й" рост | "Экспортно-ори ентированный" рост | "Инвестиционны й рост" | ||
|---|---|---|---|---|---|
| Реструктуризац ия внешнего долга, продолжение внешних займов | Полные выплаты по внешнему долгу, прекращение внешних займов | ||||
| ВВП | 93 | 82 | 118 | 109 | 148 |
| Промышленность | 95 | 88 | 118 | 113 | 141 |
| Сельское | 87 | 86 | 98 | 89 | 123 |
| хозяйство | |||||
| Потребление | 92 | 80 | 117 | 107 | 135 |
| домашних | |||||
| хозяйств | |||||
| Потребление | 91 | 74 | 115 | 92 | 156 |
| государства | |||||
| Инвестиции | 88 | 60 | 120 | 159 | 219 |
| Экспорт | 116 | 118 | 120 | 132 | 128 |
| Импорт | 111 | 98 | 113 | 142 | 136 |
| Среднегодовой | 19,3 | 22,0 | 14,4 | 11,3 | 13,2 |
| рост курса | |||||
| рубля | |||||
| Среднегодовая | 25,2 | 29,5 | 19,6 | 11,8 | 13,3 |
| инфляция | |||||