В ближайшее время Минфин намерен всерьез заняться регионами — заставить их провести реструктуризацию долгов, принять "правильные" местные бюджеты и запретить субъектам федерации валютные заимствования. Об этом обозревателю Ъ ПЕТРУ Ъ-РУШАЙЛО рассказала руководитель департамента управления внутренним госдолгом Министерства финансов БЕЛЛА ЗЛАТКИС.
"80% субъектов РФ не выполнили свои обязательства"
— Что сейчас происходит на рынке региональных долгов?
— Рынок долгов субъектов федерации — один из самых перспективных в России, и его развитие является одним из условий улучшения инвестиционного климата, развития регионов. Но сегодня состояние этого рынка крайне негативное — регионы, в которых все более или менее в порядке, можно пересчитать по пальцам одной руки. Задолго до дефолта на этом рынке возник поток неплатежей, после дефолта он еще более усилился. Самые известные из этих неплатежей — неплатежи по агрооблигациям, которые субъекты федерации выпустили для погашения своих предыдущих долгов. Они очень широко представлены на рынке среди различных групп инвесторов — российских и иностранных. Так вот, долги по агробондам по абсолютному большинству субъектов федерации обслуживаются крайне неудовлетворительно.
— Какие регионы не заплатили по агробондам?
— Я не буду называть их по именам: это инсайдерская информация. Но могу сказать, что 80% субъектов федерации не выполнили свои обязательства в полном объеме. По этим бумагам регионы только Минфину должны около 3 млрд рублей, если считать долг и проценты. А есть еще штрафные санкции, и они очень большие. Примерно столько же регионы должны участникам рынка.
— По нашим данным, в портфеле Минфина примерно 30% от общего объема эмиссии сельских облигаций. Вы говорите, что примерно столько же у рынка. Правильно ли я понимаю, что погашена примерно треть выпущенных бумаг?
— Это правильно, треть погашена. Однако это вовсе не означает, что треть регионов платит. У нескольких субъектов федерации, которые расплатились, были большие объемы эмиссии. На самом деле 80% не платят, а это значит, что нормального рынка нет. Они не только не платят, они еще ничего не делают, чтобы расплатиться. Все это усугубляется тем, что примерно у десяти регионов есть задолженность по облигациям, выпущенным для погашения дефицита бюджета, и они тоже не обслуживаются и не гасятся. К тому же у ряда субъектов проблемы с погашением синдицированных кредитов и кредитов коммерческих банков.
— Каков объем долга по кредитам и облигациям?
— Около 5 млрд рублей. Это не ужас какая большая сумма, но, если учесть, что общий объем рынка региональных долгов порядка 89 млрд рублей, понятно, что такая сумма просроченной задолженности весьма существенна. Поэтому говорить о том, что этот рынок кого-то может устраивать, просто невозможно.
— Собирается ли Минфин как-либо принуждать должников платить? Например, были идеи по введению внешнего финансового управления в регионах-неплательщиках, направлению на погашение долгов получаемых ими трансфертов...
— Я думаю, что внешнее управление в регионе — это из области фантастики. Трансферты Минфина существуют, но ни по бюджетному, ни по общегражданскому законодательству мы не имеем права сами пускать трансферты на те цели, которые считаем правильными. Но мы собираемся подумать над методикой расчета трансфертов, которая бы учитывала долговую ситуацию.
"Хочешь эмитировать — приводи бюджет в порядок"
— Как же тогда решать проблему долгов регионов?
— Прежде всего мы хотим научить регионы правильно планировать бюджет и донести до них простую мысль: займы — это обратная сторона налогов. И любое заимствование субъекта федерации строится следующим образом: рассматривается бюджет, определяется недостаток средств и принимается решение — либо увеличить местные налоги, либо взять в долг. Но, когда берешь в долг, нужно сразу определять, что делать, если не сможешь заплатить. Должен быть налог, который в случае, если регион не может вернуть долг, автоматически вводится на его территории и является источником погашения этого самого долга. Почему не страшен региональный дефолт в Америке? Да потому, что в конце цепочки налоги стоят. Не погасили — автоматически из этого местного налога в течение 5 лет все погашается. И надежность для инвестора, в отличие от нашего, российского понимания,— это не стопроцентная уверенность, что в день погашения ему обязательно вернут деньги. На самом деле надежный заемщик тот, про которого твердо знают, что если он не может сегодня заплатить, то безусловно заплатит завтра, причем известно, из каких источников заплатит, и инвестор не понесет убытков. Вот это нормальная ситуация, нормальное долговое планирование для субъектов федерации. У нас же этого просто никто не знает. Все берут в долг, никак не связывая заимствования и налоги. Основная наша задача сейчас заключается в том, чтобы построить нормальную систему.
— То есть ввести некий типовой способ заимствования, увязывающий его с налогами?
— Не типовой способ заимствований, а типовой способ построения бюджета, в котором есть заимствования. Типовой для всего мира, но для нас не ставший типовым. Главная проблема — это правильное построение бюджета на конкретный текущий год. И даже не бюджета, а бюджетно-налоговой политики.
— Как Минфин будет добиваться принятия "правильных" бюджетов в регионах?
— Никто не может заставить законодательный орган власти субъекта федерации принять тот или иной бюджет. Но у нас есть возможность не разрешить заимствовать, если бюджет региона не соответствует стандартам, установленным Бюджетным кодексом. Сейчас мы все свои требования формализовали, чтобы любому субъекту федерации, принесшему к нам свой бюджет, было сразу видно, где у него что не сходится. А дальше пусть они сами принимают решение. Хочешь эмитировать — ради бога, приводи свой бюджет в порядок. Не хочешь — привлекай банковские кредиты, если дадут. Пока многие губернаторы могут брать в долг по принципу "не дашь — отключим свет и воду". Это путь тупиковый: не вечно же банки будут зависеть от канализации.
— Вы говорили, что надо сравнивать эффективность налогов и заимствований. А как же быть с валютными займами, когда все зависит не только от эффективности инвестиций, но и от курса национальной валюты?
— Мы вышли с предложением внести в Бюджетный кодекс поправку о запрете субъектам федерации заимствовать на иностранных рынках, и оно было принято на бюджетном комитете Госдумы. Вы знаете, все это разрешалось отдельными указами президента и имело очень большие и серьезные негативные последствия, как это всегда бывает, когда занимает в валюте местная власть, не имеющая возможности проводить собственную монетарную политику. Поэтому бюджетный комитет нас поддержал. Я надеюсь, что субъекты федерации, которые уже заняли на Западе (Москва, Петербург и Нижегородская область), урегулируют свои взаимоотношения с кредиторами и заплатят. Что касается новых привлечений такого рода, то их просто не будет. Конечно, со временем, когда у нас будет свободно конвертируемая валюта, это ограничение можно будет отменить.
"Все думают, что само рассосется. Не рассосется!"
— До сих пор речь шла о будущих займах. Но что делать с нынешней задолженностью?
— Разумеется, прежде, чем думать о новых займах и размещать их, субъекты федерации должны решить вопрос, как расплатиться. Здесь есть два направления работы. Первое, о котором я уже говорила,— учесть долговую ситуацию при выдаче трансфертов. И это, естественно, будет сделано. Но есть способ более эффективный. Субъектам федерации при формировании бюджетов на следующий год нужно подумать о налогах, которые придется увеличивать для того, чтобы расплатиться по долгам. Многим субъектам федерации без дополнительных фискальных мер не справиться с нынешней долговой нагрузкой. Пусть эти налоги дадут возможность погасить долг в течение, скажем, пяти лет. Когда инвестор будет четко видеть источники погашения долга, он пойдет на его реструктуризацию. Ни при каких других условиях никто в мире долги не реструктурирует. Вспомните, мы объявили реструктуризацию по ГКО до 1 мая 1999 года, поменяли около 30% бумаг, потом продлили еще на 3 месяца — набралось 60%, потом еще на 3 месяца — и за эти последние 3 месяца количество инвесторов, согласившихся на наши условия, выросло до 95%. Почему? Потому что инвестор видел, как выполняется программа правительства, позволяющая в срок погашать новые бумаги. Соответствующим образом будет развиваться ситуация и в субъектах федерации. У них должна быть четкая программа.
— Почему же ее до сих пор нет?
— Им просто в голову это не приходило и не приходит. Все думают, что само рассосется. Не рассосется! Поэтому никто, у кого есть просроченные долги, регистрации новых займом в Минфине не получит. Впрямую это не вытекает из Бюджетного кодекса, но косвенно — вытекает, потому что предусмотренные законом нормативные показатели сразу "плывут". Ну и, благодаря этим нормативным показателям, мы, естественно, отказываем в регистрации проспекта эмиссии.
— Что это за нормативные показатели?
— С этого года вступил в силу Бюджетный кодекс, в конце прошлого вышел закон "О государственных ценных бумагах, бумагах субъектов федерации и муниципальных бумагах", в которых назван целый ряд функций и мер, которые Минфин принимает по отслеживанию ситуации в субъектах федерации. В Бюджетном кодексе определено, при каких условиях Минфин может регистрировать новые выпуски региональных бумаг, а в законе довольно подробно расписано, каким образом Минфин ведет учет. 1 января, когда начал действовать Бюджетный кодекс, мы вдруг увидели, что, по существу, в России нет ни одного субъекта федерации, которому мы можем зарегистрировать проспект эмиссии. Потому что требования Бюджетного кодекса чрезвычайно жесткие. Например, размер дефицита в бюджете региона не должен превышать 5% доходов за вычетом любых доходов, которые получены из вышестоящих бюджетов. А у нас очень небольшое количество территорий-доноров, остальные получают помощь из вышестоящих бюджетов. Кроме того, жестким ограничителем является объем расходов на обслуживание и погашение долга — он не может превышать 15% расходов бюджета. При этом в отличие от классификации, которая принята по федеральному бюджету, средства на погашение долга включаются в расходы, а доходы от приватизации в доходы бюджета не включаются, что увеличивает дефицит бюджета — сразу делает его выше на 5%.
— То есть на рефинансирование долга занять становится невозможно?
— Теоретически предусмотрен механизм рефинансирования, когда расходы на погашение разрешено исключать из текущих расходов и учитывать только чистые расходы как разницу между средствами на погашение и обслуживание процентов минус привлеченные средства. Но по Бюджетному кодексу это возможно, только если привлечение и погашение совпадают по времени, чего на практике добиться невозможно. Поэтому любые короткие бумаги, выпущенные ради финансирования кассового разрыва бюджета, делают невозможными инвестиционные программы. Вообще, к сожалению, в Бюджетном кодексе много противоречий. Если мы в него сейчас не внесем изменения, которые бы создавали какую-то логику, у нас не будет никаких эмитентов, даже хороших. Мы считаем, что субъекты федерации должны иметь возможность эмитировать долг — ведь это способ развития.
"В Минфине на этом направлении работает полтора человека"
— Хорошо, не дать регионам проводить новые эмиссии вы можете. Но вот как научить их нормально работать?
— Исходя из законодательства и нашего представления о том, как нужно построить систему отслеживания долговой ситуации, мы посчитали, что так же, как и с федеральным долгом, самый первый этап — это сбор достоверной информации о состоянии долга. Поэтому мы разработали форму долговой книги — форму отчетности, которую нам представляют субъекты федерации два раза в год, что позволит нам видеть самые тяжелые, самые болевые точки. Мы пытаемся приучить регионы к тому, что они должны готовить эту отчетность так же скрупулезно и тщательно, как и казначейские отчеты. Первые два отчета мы уже получили. Зная долговую ситуацию на местах, мы можем советовать регионам, как правильно строить бюджет. Министерство финансов не может потребовать от региона принять нормальный бюджет, однако оно может советовать и помогать.
— То есть Минфин хочет участвовать в подготовке региональных бюджетов?
— Конечно. Вообще, я должна сказать, что субъектами федерации нужно заниматься, нужно помогать им готовить займы. Но в Минфине на этом направлении работает полтора человека, даже полутора нет. Конечно, такими силами мы не справимся. Но мы с ФКЦБ получили сейчас заем Всемирного банка на развитие фондового рынка. Там есть какая-то часть средств на создание алгоритмов работы тех отраслей рынка, которые ведет Минфин. Я думаю, нам надо с председателем ФКЦБ, который очень этими вопросами интересуется и очень глубоко их изучил, договариваться, что кто-то будет заниматься этим вопросом и создавать нормально работающую систему региональных займов.
— Вы намерены разрабатывать эту программу сами или привлечь иностранных консультантов?
— Я думаю, сами. Нанять наших специалистов и за счет денег займа платить им чуть больше, чем сейчас,— выделенных на это $7 млн с лихвой хватит. Все, что сейчас создано на нашем рынке, создано нашими специалистами, тогда как деньги займов проедались не самыми эффективными консультантами. Систему должен создавать тот, кто будет в ней работать.
— Вы считаете, что это должна быть отдельная федеральная программа?
— По сути, да. Не обязательно на уровне формализованной федеральной программы, но это должен быть институт, который будет заниматься только этим. Во что это потом трансформируется — в рейтинговое агентство или организацию по созданию финансовых методик, государственную или полугосударственную структуру,— сказать сейчас очень сложно. Но то, что это надо делать, уже сейчас совершенно очевидно.