Первый в России развернутый нормативный акт, касающийся конкурсной системы закупок,— "Регламент Адмиралтейства и Верфи" — вышел в 1721 году (хотя отдельные царские указы по торгам появлялись и раньше). Нарушителям тогдашних правил госзакупок Петр I обещал: "Те люди, яко преступники, жестоко будут наказаны, с разорением движимых и недвижимых имений".
Если исключить время революции и "военного коммунизма", госзаказ в России до конца НЭПа всегда распределялся по конкурсу. Один из последних документов в этой сфере — "Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки" — утвержден 7 августа 1923 года СНК. По мере развития социализма конкурсы на заказы постепенно чахли. Лишь со вступлением 1 мая 1997 года в силу указа президента России #305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" было однозначно определено: все государственные закупки в России должны осуществляться только путем торгов (конкурсов).
История появления этого документа достаточно любопытна. В свое время Всемирный банк выделил грант на разработку проекта закона о российских госзакупках. В конце 1995 года законопроект был подготовлен; его основой стал принятый летом 1994 года на 27-й сессии ЮНСИТРАЛ (комиссии ООН по праву международной торговли) типовой закон "О закупках товаров (работ) и услуг". Однако в России законопроект не пошел: в марте 1996 года его доработки потребовал тогдашний первый вице-премьер Владимир Каданников; в апреле законопроект с тем же требованием — доработать — возвратил Виктор Черномырдин, в августе его повторно завернул Каданников, в ноябре того же года новый отказ — уже от нового первого вице-премьера по финансово-экономическому блоку Владимира Потанина. Когда в марте 1997 года произошла смена правительства, законопроект уже имел устойчивую репутацию неудачника. Однако в стране разворачивалась борьба с коррупцией. И проект попал в руки признанного авторитета в этой сфере — вице-премьера Бориса Немцова. В те дни Немцов имел прямой доступ к президенту и знал, чем его можно заинтересовать. Законопроект в считанные дни был переработан, в названии появилась "антикоррупционная" тема. И с 1 мая 1997 года в виде указа #305 он начал жизнь.
Для устойчивого и эффективного функционирования системы конкурсных закупок в любой стране необходимы четыре условия: разработанная нормативная база; компетентный контролирующий и координирующий орган; система подготовки кадров, знакомых с конкурсными закупками, причем не только для заказчиков, но и для поставщиков; внешнее информационное обеспечение (механизм оповещения общественности и потенциальных поставщиков о закупках). Между тем в России эти условия выполнены не были.
Указ оказался явно недостаточным для решения практических вопросов; на Минэкономики России была возложена роль "межотраслевого координатора" с достаточно обширными функциями. Однако, поскольку ответственность конкретных чиновников за нарушение процедур торгов отсутствовала, должный эффект обеспечен не был. За исключением строителей, еще задолго до указа внедрявших сходные правила, мало кто знал, с чем эти самые торги едят и кто этому может научить. Наконец требование указа публиковать приглашения к торгам в средствах массовой информации привело к почти катастрофическим последствиям, хорошо иллюстрируемым таким примером: заказчик, заинтересованный в келейном проведении конкурса на закупку, скажем, свинины в Чите, направляет трем "нужным" фирмам адресные приглашения (это не запрещено), а сам публикует извещение, например, в саратовской газете "Литературный вестник". Никакой конкуренции при таком "конкурсе", естественно, не возникает. Но и нарушений тоже.
Впрочем, с течением времени большинство проблем удалось решить. В дополнение к указу стали выходить различные правила и инструкции. А, например, по поводу обучения кадров вышли два постановления правительства, и их подготовкой стала заведовать Высшая школа экономики, а затем и целый ряд вузов. Минэкономики создало два специализированных издания — журнал "Конкурс" (закупки НИОКР) и бюллетень "Конкурсные торги".
Осенью 1997 года правительство вернулось к идее проводить торги на базе закона и внесло в Думу законопроект, разработанный Минэкономики. 17 ноября 1997 года проект закона "О торгах на закупку продукции для государственных нужд" был принят в первом чтении. Однако ко второму чтению текст закона претерпел кардинальные изменения. А уже после третьего чтения думцам пришлось создавать согласительную комиссию с Советом федерации и действовать, как признался один из разработчиков первоначального варианта, по лихому принципу: "Есть сомнения в трактовке — снимаем статью". 6 мая 1998 года новый закон о конкурсах был подписан президентом, а 13-го вступил в силу.
Что мы имеем сегодня. С одной стороны, конкурсная система в России есть. И если с 1 мая по конец 1997 года в различного рода государственных закупках на торгах (статистика традиционно относит к ним и небольшой процент "закупок из единственного источника") участвовали более 27 тыс. поставщиков, а в 1998-м — 95 тыс., то только за девять месяцев прошлого года их число составило почти 168 тыс. Общая экономия от такого способа госзакупок за эти месяцы оказалась, по данным Минэкономики России, равна 5,23 млрд рублей (5,7% от стоимости заключенных контрактов), в том числе по федеральным органам исполнительной власти — 3,77 млрд рублей (8,1%), по органам исполнительной власти субъектов федерации — 480 млн рублей (2,5%), по местным (муниципальным) органам исполнительной власти — 980 млн рублей (3,6%). Лидером такой экономии стало Министерство внутренних дел, снизившее стоимость своих закупок на 20%.
Однако, с другой стороны, по признанию многих профессионалов-"конкурсантов", система конкурсных закупок испытывает неорганизованное, но отчетливое сопротивление. Например, если приглашения к участию в конкурсах большинство госзаказчиков все-таки вынуждены публиковать, то результаты — ни в какую. А ведь именно на основе статистики результатов госзакупок (прежде всего по данным о цене) западные менеджеры по специальным методикам рассчитывают вероятность выигрыша конкурса своей компанией. Само собой разумеется, тем, кто уже работает на государство, не хочется пускать на свое поле конкурентов. По конкурсным делам, случается, уже и убивают (как это было, например, в продовольственной службе ДальВО).
Один из специалистов по проведению подрядных торгов в строительстве на вопрос, сколько же контрактов выигрывается на конкурсах с заранее известным победителем, вздохнул и ответил: "Из крупных — процентов 90. Утешаться остается тем, что примерно так происходит и во всем мире".
СЕРГЕЙ Ъ-БОРИСОВ