Пассажир с возу

Пригородные перевозки остаются самой депрессивной областью железнодорожного транспорта. В 2009 году выпадающие доходы ОАО РЖД от них превысили 20 млрд руб. и только на 13,3% компенсированы регионами. Даже на фоне восстановления экономики, роста грузопотока и стабилизации дальних перевозок объемы пригородных продолжают быстро падать. Способствует этому не только кризис, но и логика реформы в купе с позициями местных властей.

Анатолий Калинин, Афанасий Сборов

Все хуже, и хуже, и хуже

ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) продолжает терять пассажиров в пригородном сообщении. По итогам 2009 года снижение этих перевозок составило 12,1%. Максимальное падение наблюдалось на Дальневосточной (32,8%), Красноярской (32,3%) и Свердловской (30,3%) дорогах, минимальное — на Московской (5,5%) и Октябрьской (7,6%) дорогах, которые вместе обеспечивают почти 70% общего пассажиропотока в пригородном сообщении. Однако по итогам января--апреля 2010 года продажи билетов в поезда пригородного сообщения снизились сразу на 22,9%, обеспечив основную долю общего падения пассажирских перевозок (в дальнем сообщении снижение составило всего 0,7%).

Таким образом, несмотря на то, что экономика страны в целом прошла острую фазу кризиса, в грузоперевозках железных дорог наблюдается рост, а в перевозках в дальнем следовании — стабилизация, ситуация в пригородном сообщении только ухудшилась. Между тем именно здесь реформа железных дорог стартовала раньше, чем в других областях: первая пригородная пассажирская компания — новосибирская "Экспресс-Пригород" — была создана еще в 1998 году.

Подход к реформе сохранился с тех пор. Пригородные перевозки выводятся в дочерние структуры, создаваемые в партнерстве с региональными властями. Смысл в том, чтобы с учетом социальной значимости и плановой убыточности пригородного сообщения переложить ответственность на местных чиновников. Железнодорожники исходят из линейной логики: если вы хотите сохранять экономически не обоснованные низкие тарифы, компенсируйте убытки из бюджета. Объем компенсаций можете регулировать, определяя социальный заказ: сколько нужно электричек и по каким маршрутам они должны ходить.

Однако при том, что пригородное сообщение стало почти единственным направлением железнодорожной реформы, схема которого не вызывала дискуссий, именно здесь реформа медленнее всего приближается к конечной цели — прекращению перекрестного субсидирования этого вида перевозок за счет других областей деятельности ОАО РЖД.

Минимальная компенсация

По итогам 2009 года десять пригородных пассажирских компаний обеспечили перевозку около 30% пассажиров. В начале 2010 года процесс передачи ответственности ускорился. В марте президент ОАО РЖД Владимир Якунин говорил, что в целом создано уже 18 пригородных компаний, которые "выполняют более половины от общего объема региональных перевозок в стране". "Благодаря структурным преобразованиям и позитивным изменениям в текущей деятельности ОАО РЖД удается сдерживать рост убыточности пригородных перевозок",— добавил глава железнодорожной монополии.

Юридическое основание для возмещения убытков железнодорожников существует давно — это постановление правительства РФ от 07.03.95 N 239. "Убытки, возникающие вследствие регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, возмещают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с тем, что на них возложено осуществление государственного регулирования тарифов на эти перевозки",— признают, например, в администрации Красноярского края. Созданная в регионе "Краспригород" в 2009 году обеспечила почти 100% всех пригородных перевозок, хотя объем их невелик — всего 9 млн человек, меньше 1% от общесетевого.

Однако в целом до сих пор убытки пригородного пассажирского комплекса почти на 87% покрываются за счет общего финансового результата ОАО РЖД, в основном за счет доходов от грузовых перевозок. Общий объем выпадающих доходов монополии в 2009 году от госрегулирования тарифов на пригородные перевозки составил 21,7 млрд руб. при объеме компенсаций из региональных бюджетов на уровне 2,8 млрд руб.

В 2010 году убыток ОАО РЖД от пригородного сообщения может составить около 30 млрд руб., отмечает руководитель департамента пассажирских сообщений монополии Геннадий Верховых. По его словам, согласно постановлению правительства, с 2011 года ОАО РЖД не будет иметь права субсидировать пригородные пассажирские перевозки за счет грузовых. Таким образом, со следующего года ответственность за организацию пригородного сообщения полностью ляжет на пригородные компании. Всего их должно быть создано 26.

Сейчас тарифы на пригородные железнодорожные перевозки пассажиров регулируются в 58 субъектах Российской Федерации из 73. А различные категории льготных пассажиров, согласно статистике ОАО РЖД, составляют 44% в общей структуре пассажиропотока пригородных поездов. Руководством железных дорог и пригородными пассажирскими компаниями заключен 61 договор на организацию транспортного обслуживания населения, отмечается в материалах ОАО РЖД. И только в двух из них (Ульяновская область и Сахалинская область) содержатся существенные условия, учитывающие интересы ОАО РЖД и пригородных пассажирских компаний. Большинство же договоров не содержат условий об общей сумме контракта, размере экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки и порядка расчета выпадающих доходов.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Позиция регионов

Как отмечают в правительстве Красноярского края, железнодорожным транспортом в пригородном сообщении региона перевозится около 10 млн человек и данным видом транспорта в большей степени пользуется население с небольшим уровнем доходов ввиду низких относительно других видов транспорта тарифов. Поэтому на региональном уровне здесь проводится политика сдерживания роста тарифов на услуги, касающиеся малообеспеченных слоев населения. Министерство промышленности, энергетики, транспорта и связи края заключило с ОАО "Краспригород" договоры на выполнение перевозок и компенсацию в 2010 году расходов в размере 195,3 млн руб. То есть, исходя из объемов перевозок 2009 года, компенсация составит в среднем 20 руб. на пассажира.

Однако не все регионы согласны взять на себя ответственность за пригородные железнодорожные перевозки или хотя бы разделить ее с ОАО РЖД. Как рассказал "Ъ" министр жилищной политики, энергетики, транспорта и связи правительства Иркутской области Петр Воронин, монополия обратилась к региональным властям с "настоятельным предложением" создать совместную компанию, которая займется пассажирскими перевозками по пригородным маршрутам. По предложению железной дороги регион также должен иметь свою долю в уставном капитале компании.

Правительство области от этого отказалось, говорит министр, поясняя, что регион "в любом случае не сможет влиять на ситуацию с пассажирскими перевозками". "Они планируют снять таким образом ответственность с себя и частично ее переложить на регион,— говорит Петр Воронин.— Но у нас ведь нет своего подвижного состава, арендовать его в любом случае придется у ОАО РЖД. Обеспечивать его ремонт область также не сможет, так как не имеет таких ресурсов. Между тем ответственность за все это также придется нести региону, если он войдет в состав компании". В то же время область готова нести ответственность в части выделения субсидий на покрытие разницы выпадающих тарифов. В 2010 году областной бюджет предусматривает компенсации в размере 149 млн руб.

Планы по созданию совместной с ОАО РЖД пригородной пассажирской компании обсуждались и в Ставропольском крае. Как сообщил начальник отдела транспорта минпрома Ставропольского края Владимир Костюков, специальное совещание прошло в марте у зампреда правительства края Георгия Ефремова. Письмо от имени губернатора Ставропольского края с подтверждением намерений о ее создании уже направлено Владимиру Якунину. Планы по субсидированию пригородных перевозок краевые власти не раскрывают.

Александр Гусев, зампред правительства Воронежской области, курирующий промышленность, транспорт и связь, говорит, что ОАО РЖД предложило региональным властям области блокпакет в создаваемой пригородной пассажирской компании. Однако и здесь до окончательного решения еще далеко. "Возможно, по небольшой доле получат все региональные администрации в зоне охвата Юго-Восточной железной дороги, но в общей сложности они вряд ли будут составлять больше 25% акций,— отмечает чиновник.— Такое участие органов власти даст им возможность участвовать в управлении перевозками. При этом разногласий между администрациями возникнуть не должно — проблемы перед всеми региональными властями стоят в этом вопросе одинаковые".

Одна из главных претензий региональных властей заключается в непонятном механизме формирования тарифов на услуги железнодорожного транспорта. ОАО РЖД должно было выработать правила формирования тарифов еще в прошлом году, но этого не произошло, говорят в одном из регионов.

Александр Гусев отмечает, что сейчас тариф на пригородные перевозки в регионе в среднем составляет 1,1 руб. за километр. "В 2009 году население заплатило всего 250 млн руб., то есть не более 30% от себестоимости перевозок,— добавляет чиновник.— Тариф будет повышаться однозначно, но так же очевидно, что он не будет достигать экономически обоснованного уровня". Но, отмечает господин Гусев, "говорить о какой-либо конкретике в вопросах тарифной политики пока рано". "Проблема в том, что мы не видим объективных параметров составления тарифов,— поясняет чиновник.— Понятно, что есть локомотивы, двигатели — расходы на них посчитать элементарно. Но как быть с затратами на содержание железнодорожного полотна, вокзальных комплексов, тех же опор? Не обладая четкими ответами на эти вопросы, невозможно посчитать правильный тариф".

В ОАО РЖД с этим утверждением не согласны. В монополии поясняют, что при создании пригородной компании ОАО РЖД готовит обоснование целесообразности изменения тарифов. Тарифная политика формируется в результате "комплексного анализа экономически обоснованных затрат пригородной компании, относимых на данный вид деятельности, с учетом регулируемой рентабельности, которая, к слову, в самом оптимистическом варианте не превышает 0,1%".

Глава управления транспорта и связи министерства градостроительства и инфраструктуры Пермского края Максим Заварзин, ссылаясь на данные ОАО РЖД, говорит, что в 2009 году убытки от пригородных перевозок по Пермскому краю составили порядка 600 млн руб. Исходя из этого, поясняет чиновник, экономически обоснованный тариф в первой зоне должен составлять 50 руб.

"Но все понимают, что установить тариф в размере 50 руб. нереально: мы лишимся большей части пассажиров,— говорит Максим Заварзин.— Сейчас тариф фактически установлен в размере 22 руб., в прошлом году составлял 18 руб. Из бюджета было компенсировано 60 млн руб.". Таким образом, край покрыл всего 10% убытков ОАО РЖД. На 2010 год на железнодорожные субсидии в бюджете края зарезервировано и того меньше — 30 млн руб.

Деньги по закону

"Необходимо законодательно закрепить обязанности государства по компенсации выпадающих доходов — замечу, что именно выпадающих доходов, а не убытков",— утверждает Владимир Якунин. В первую очередь речь идет о разработке федерального и единого для всех механизма социального заказа на осуществление пригородных перевозок. Пока на федеральном уровне не принят такой механизм, железнодорожники совместно с региональными властями действуют методом проб и ошибок.

Как отмечают в ОАО РЖД, с начала 2010 года действует предписание при заключении договоров с регионами считать обязательным наличие в тексте контракта существенных условий. Речь идет о размерах средств компенсации, об экономически обоснованном уровне тарифов, о размерах движения, порядке расчета выпадающих доходов перевозчика от введения государственного регулирования тарифов.

Местные власти настаивают, что программа реформы, букве которой следуют в ОАО РЖД, была принята на федеральном уровне и компенсации на осуществление пригородных перевозок должны идти из федерального бюджета. "Когда стало понятно, что с выделением пригородных перевозок в отдельную структуру прекратится перекрестное субсидирование, возник вопрос, кто должен платить за ту часть, которая шла через грузовые перевозки,— рассказывает Вячеслав Новиков, заместитель председателя комитета Совета федерации по бюджету, представляющий в верхней палате Красноярский край.— Субъект федерации таких законов не принимал, эти законы принимала федерация. Тогда же было обещано, что эта часть выпадающих доходов будет компенсирована субъектам из федерального бюджета".

По мнению парламентариев, норму о выделении регионам соответствующей компенсации для пригородных пассажирских компаний необходимо заложить в федеральный бюджет. Однако эти инициативы традиционно встречают резкое сопротивление со стороны Минфина. Александр Гусев из правительства Воронежской области видит "и другие способы уменьшения издержек от пригородных перевозок": "Возьмем, к примеру, такую категорию льготников, как сотрудники ОАО РЖД. За них может платить сама монополия, а не государство. Другое дело, что остальные издержки необходимо компенсировать солидарно и федеральному, и региональному бюджетам, и самой монополии".

В поисках альтернативы

Железнодорожники грозят регионам претензионными письмами с указанием размера выпадающих доходов и предупреждением о возможном обращении в арбитражный суд. Но в то же время ОАО РЖД остается государственной компанией и не может не учитывать в своих действиях социальных факторов. В 2009 году из-за недостаточного финансирования было отменено свыше 5% поездов, в результате чего в 15 раз увеличилось количество обращений пассажиров с жалобами на снятие с линии пригородных поездов.

"Были случаи, когда железнодорожники отменяли за нерентабельностью несколько маршрутов, но затем по нашей просьбе возвращали их обратно, дабы не нагнетать социальную напряженность: очень многие жители пригородов Воронежа работают в областном центре — нельзя было затруднять их доставку на рабочие места,— рассказывает Александр Гусев.— В этом плане взаимодействие с Юго-Восточной железной дорогой, филиалом ОАО РЖД, нас удовлетворяет". Однако варианты с заменой железнодорожных перевозок автобусными, сокращением составности пригородных вагонов и изменением конфигурации и периодичности их маршрутов однозначно будут обсуждаться, уверяет чиновник. По его словам, говорить о выгодности для региона того или иного способа пригородного сообщения сложно, так как "каждый случай здесь специфичен".

Глава управления транспорта и связи министерства градостроительства и инфраструктуры Пермского края Максим Заварзин считает, что "единственным выходом является оптимизация маршрутной сети". "Железнодорожники выходят к нам с предложением закрыть часть маршрутов,— поясняет чиновник.— Мы понимаем под оптимизацией больше — сформировать единое транспортное пространство, куда будут входить железнодорожные перевозки в комплексе с автобусными".

По словам чиновника, сейчас автобусные перевозки являются безубыточными, они не датируются из бюджета, поскольку сами по себе эффективны. Но все-таки в Пермском крае отдают приоритет железнодорожному транспорту как более безопасному, экологически чистому и обладающему большей вместимостью. "В разрабатываемой сейчас транспортной концепции края все виды транспорта рассматриваются в комплексе. Наша задача сделать перевозки минимально затратными для бюджета",— отмечает Максим Заварзин. Поэтому в планах правительства Пермского края до конца года вывести на рынок пригородных железнодорожных перевозок еще одну компанию, которая "стала бы реальным конкурентом и не зависела от ОАО РЖД". Но, признает чиновник, "войти на этот рынок без поддержки ОАО РЖД крайне сложно".

Многие регионы до сих пор не приняли программы транспортной политики — например, в той же Воронежской области документ находится на стадии проработки. "Сейчас работу по формированию запросов региона на транспортные услуги в большой ее части делают муниципалитеты. Они просчитывают транспортные потоки, необходимость их реформирования,— отмечает Александр Гусев.— Но сейчас речь в основном идет об автобусном сообщении, так как относительно пригородных железнодорожных перевозок есть масса нерешенных вопросов, которые находятся в компетенции не только региональной власти, но и самого ОАО РЖД".

Аналогичная работа ведется в Ростовской области, где в целях оптимизации пригородных пассажирских железнодорожных перевозок министерство автомобильных дорог, транспорта и связи области совместно с ОАО "Дон-Пригород" провели анализ пассажиропотока по ряду маршрутов. По словам источника BG в министерстве автомобильных дорог, транспорта и связи области, определены малоинтенсивные и невостребованные направления, планируется оптимизировать перевозки. В частности, рассматривается возможность перевозки пассажиров автотранспортом в населенные пункты, железнодорожное сообщение в которые может быть закрыто, однако окончательного решения областная администрация пока не приняла.

В то же время отсутствие принятых транспортных концепций развития не мешает регионам снять с повестки дня развитие железнодорожного пассажирского сообщения. Пять регионов уже отказались заключать с ОАО РЖД соответствующий договор на обслуживание.

Завершение реформы железнодорожного транспорта и выделение внутри холдинга РЖД самостоятельных видов бизнеса в сфере грузовых и пассажирских перевозок лишает материнскую компанию источника для дальнейшего субсидирования убытков пригородных компаний. Что произойдет при этом с пригородными перевозками, никто из опрошенных BG экспертов предположить не берется. Но в монополии признают, что подавляющее большинство регионов пошло по пути сокращения размеров движения пригородных поездов как меры для снижения размеров субсидирования потерь доходов. Таким образом, резкое снижение объемов пригородных железнодорожных перевозок может продолжиться безотносительно к экономическому кризису как следствие реформы отрасли и выбора местных властей в пользу других видов транспорта.