Почти четыре года назад правительство взялось за реформу "Газпрома". С тех пор приоритет в реструктуризации естественных монополий сместился на РАО ЕЭС, вокруг которого разразился шумный скандал. "Газпром" отошел на второй план. Сейчас Белый дом снова рассматривает варианты реформы газовой монополии. Но радикальной реформы, на которой давно настаивают МВФ и Мировой банк, опять не предвидится.
3:0 в пользу "Газпрома"
Весь прошлый год в Белом доме бурно обсуждали программы реструктуризации МПС и РАО "ЕЭС России", а про "Газпром", казалось бы, забыли. Но это не совсем так. Еще осенью в Белый дом поступило целых три концепции реструктуризации российского рынка газа. Первую внесло Минэкономразвития, вторую — Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), третью подготовил сам "Газпром". Ни одна программа не предусматривает радикальный раздел монополии, ни одна концепция не предлагает конкретных решений проблемы доступа независимых производителей газа к трубе; при этом авторы концепций дружно настаивают на том, что сбыт газа на внешнем рынке должен оставаться монополизированным.
Программы, предложенные ФЭК и Минэкономразвития, столь компромиссны, что на их фоне газпромовская концепция выглядит радикальной. Например, она предлагает к окончанию последнего этапа реформы весь рынок газа сделать нерегулируемым, то есть цены для всех, в том числе и для населения и жилищно-коммунальной сферы, станут договорными. Ни ФЭК, ни Минэкономразвития на это не решились, сохраняя даже на последнем этапе реформы госрегулирование предельных уровней оптовых цен на газ для некоторых слоев потребителей.
Газпромовская программа преследует две главные цели: полное освобождение цен на газ и снижение в несколько раз налогового бремени. На первом этапе (до 2006 года) газовый рынок разделится на регулируемый (где цены на газ и тарифы по транспортировке устанавливает государство) и нерегулируемый (цены договорные). В конце этапа все участники газового рынка должны перейти на полное самофинансирование и оплату полностью "живыми" деньгами. На втором этапе государство будет регулировать цены только на оптовом рынке, то есть при продаже газа перепродавцам, которые сами будут устанавливать свои цены для розничных покупателей, да розничные цены на газ для населения и жилищно-коммунальных хозяйств. А после 2011 года (конец третьего этапа) отменяется какое бы то ни было госрегулирование оптовых и розничных цен на газ, даже для населения и ЖКХ (цены для последних предлагается поквартально индексировать). В общем, подытоживают газпромовцы, если будет достигнута "равновыгодность поставок газа на внутренний рынок России и на экспорт", реформа удалась. Вопрос недискриминационного доступа авторы аккуратно обходят. Заканчивается газпромовская программа предложением законодательно ввести налоговые каникулы для недропользователей, работающих с "трудными" месторождениями.
У ФЭК газовая реформа также заключается в постепенном расширении нерегулируемого (частного) сегмента внутреннего рынка газа (где продавец и потребитель сами договариваются о ценах), который сегодня составляет 5-6%. Это, пожалуй, самое радикальное предложение, которое осмелились выдвинуть авторы реформы. Но сделав шаг вперед, они тут же делают два назад: на нерегулируемом рынке независимый поставщик сможет продать газа пропорционально тому, сколько он поставил на регулируемый по устанавливаемым государством более низким ценам (для жилищно-коммунальной сферы, населения и госнужд). Авторы программы не намерены отказываться от крупнейшего сбытовика на регулируемом оптовом рынке газа — "Межрегионгаза", который от этого только выигрывает. В привилегированном положении по отношению к другим поставщикам окажутся и "Итера" с СИБУРом, которые в основном и заполняют свободные мощности труб "Газпрома" (см. схему). Независимый производитель газа по замыслу ФЭК обязан продавать на бирже не менее 15% всего поставляемого на нерегулируемый рынок газа. С экспортом условия еще более жесткие. Вся продажа газа на экспорт должна будет проводиться через единого экспортного оператора (аналога "Газэкспорта"). По-видимому, независимых игроков должно обрадовать то, что этот единый оператор будет подконтролен правительству.
Добровольно-принудительное деление
Авторы проекта, внесенного Минэкономразвития,— сторонники естественного отбора. Сегодня отсутствуют легитимные основания для принудительного разделения "Газпрома", рассуждают они (впрочем, небезосновательно: согласно закону о газоснабжении, все решения о структурных преобразованиях может принимать только совет директоров "Газпрома"), поэтому "Газпром" должен захотеть разделиться сам. "Добровольное решение трех четвертей акционеров выделить из 'Газпрома' лучшую часть их собственности (запасы газа) возможно, только если независимые компании принесут больший доход, чем в составе ОАО",— пишут авторы отчета. И тут же признают, что убедить акционеров в этом будет весьма сложно: "деление компании не обосновано и с точки зрения повышения инвестиционной привлекательности отрасли... Для внешних инвесторов всегда более привлекательны крупные, а не мелкие компании, если те и другие находятся в одинаковой правовой и политико-экономической среде". "Но даже если вдруг акционеры согласятся выделить из 'Газпрома' несколько газодобывающих компаний, сомнительно, что последние окажутся действительно независимыми и не будут аффилированы с 'Газпромом'",— заключают реформаторы. И суть их программы — "создание экономических предпосылок для добровольной реструктуризации ОАО 'Газпром'".
Предпосылки будут создаваться опять-таки на протяжении трех этапов. На первом (который будет длиться от трех до пяти лет) должна быть достигнута 90-100-процентная оплата текущих поставок газа "живыми" деньгами, просроченная дебиторская задолженность сократится до 10-20% от общего объема годовых платежей, а оптовые цены на газ увеличатся с $9-12 до $18-20 за 1000 м3. Для этого предлагается сокращать регулируемый сектор рынка, ввести двухставочные тарифы (разделить финансовый учет затрат магистральных трубопроводов и сбытовых сетей, доводящих газ непосредственно до потребителя) и освободить от налога на прибыль проекты по освоению новых месторождений. К концу первого этапа на нерегулируемом оптовом рынке газа должны оказаться электростанции и конечные потребители, использующие более 50 млн м3 газа в год. В этот период планируется организация биржевой площадки.
На втором этапе прекращается продажа газа населению по льготным ценам и отменяется перекрестное субсидирование. Оптовые цены на газ на внутреннем рынке вырастут до $43-45 за 1000 м3. Переносится взимание акцизов на газ с оптового рынка на сферу добычи газа, а для новых месторождений устанавливаются льготные ставки акциза. Одновременно с этим вводится специальный налог на использование газа электростанциями в пользу угольных и нетопливных электростанций. Создается вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к трубопроводам и внедряется система аукционных торгов. На этих двух этапах все производители газа продают свой газ на регулируемом оптовом рынке только "Межрегионгазу", а уж он перепродает сырье другим поставщикам. А вот на третьем этапе (после 2010 года) у "Межрегионгаза" могут появиться конкуренты — формируется олигопольный оптовый рынок. На последнем этапе предлагается отказаться от всех налоговых льгот, введенных на предыдущих этапах.
Решающим моментом должно стать создание на базе существующих дочерних газодобывающих предприятий шести-восьми дочерних акционерных обществ с обменом контрольных пакетов эмитируемых акций новых компаний на меньшее количество акций ОАО "Газпром". "Газпром" воспринял это предложение в штыки. Зампред правления "Газпрома" Петр Родионов назвал их противоречащими законодательству. Основное имущество газодобывающие компании арендуют у ОАО "Газпром", и оно входит в имущественный комплекс Единой системы газоснабжения. Добывающим дочкам "Газпрома" принадлежат также все лицензии на месторождения, и руководство "Газпрома" опасается все это потерять. "Изъятие этого имущества из ЕСГ с отчуждением контрольного пакета акций добывающих предприятий приведет к нарушению неделимости ЕСГ",— объясняет Петр Родионов.
Несмотря на лояльность к "Газпрому" концепции реформы рынка газа, внесенной Минэкономразвития, руководство концерна подвергло ее резкой критике. В конце октября Петр Родионов направил замминистру энергетики Геннадию Устюжанину письмо, в котором изложил свои соображения относительно концепции Минэкономразвития. Зампред правления "Газпрома" счел, что она "необоснованно большое внимание уделяет вопросам открытого и недискриминационного доступа независимых организаций к трубе". "Этот акцент является ложным,— пишет Петр Родионов.— Газ независимых организаций без какой-либо дискриминации транспортируется по свободным мощностям труб общества... Но не надо забывать,— добавляет он,— что эти сети не резиновые и имеют ограниченные пропускные возможности". Нужно их расширять за счет создания новых мощностей, а "не силовым изъятием газа, добываемого 'Газпромом'".
Далее зампред правления "Газпрома" пытается показать правительству, что от появления на рынке газа новых игроков проиграет прежде всего оно. "Независимые производители будут стремиться к экспортным поставкам газа,— объясняет он.— В результате на внешнем рынке их газ будет конкурировать с газпромовским, поставляемым по долгосрочным контрактам. На внешних рынках произойдет падение цен на газ, и снизятся валютные и налоговые поступления в казну, разрушится система долгосрочных контрактов". Недовольство зампреда сложно понять. Ведь именно в концепции Минэкономразвития (в отличие от программы ФЭК) предлагается весь экспорт в Европу оставить в руках "Газпрома" и предоставить ему "исключительную лицензию" на это. Так, согласно концепции, независимые производители смогут поставлять часть своего газа на экспорт только через "Газпром". А реэкспорт газа в Европу через страны СНГ и Балтии для независимых поставщиков строго запрещается. Любопытно, что сам Петр Родионов далее комментирует это так: "Установление монопольного права 'Газпрома' на экспорт газа и 'исключительная лицензия' ущемляет права независимых поставщиков газа".
"Создается впечатление, что 'Газпром' невнимательно прочитал нашу программу,— сказал Ъ один из авторов концепции, внесенной Минэкономразвития.— Мы говорим об одном и том же, только разными словами". Но зампред правления сделал вывод, что "принимать представленный проект нецелесообразно".
Пока газ является основным валютным наполнителем российского бюджета, а экспортные газовые контракты — чуть ли не единственной гарантией притока валюты, появление независимых поставщиков газа будет правительству так же невыгодно, как и "Газпрому". И не только на внешнем, но и на внутреннем рынке: ведь появление независимых от "Межрегионгаза" продавцов может поставить под угрозу газоснабжение страны, продавцы будут стремиться перепродать газ подороже. Все это совсем не на руку правительству. По существу, Белому дому и "Газпрому" предстоит делить отнюдь не газопроводы, а контроль над сбытом газа. Кому будет подчиняться единый экспортный оператор и кто будет регулировать поставки газа на внутреннем рынке? В любом случае они будут предпринимать нерыночные методы. Поэтому в реформе, на которой настаивал МВФ, ни Белый дом, ни "Газпром" пока не заинтересованы. Так что реформа опять отменяется.
ИРИНА Ъ-РЕЗНИК