В январе Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) и Минэкономразвития сядут за стол переговоров и решат, какой будет реформа газового рынка. "Газпром" пока еще за этот стол не пригласили, но, по всей видимости, концепция реструктуризации газовой монополии будет носить компромиссный характер. О том, как в правительстве мыслят газовую реформу, корреспонденту Ъ ИРИНЕ Ъ-РЕЗНИК рассказал начальник отдела экономического анализа и развития систем регулирования ФЭК ВЛАДИМИР МИЛОВ.
— Сегодня существуют как минимум три концепции реформирования газового рынка: написанная самим "Газпромом", подготовленная по заказу министерств Институтом энергетических исследований РАН и, наконец, разработанная ФЭК. Первая предлагает оставить все как есть, разве что снизить налоговую нагрузку. Во второй лишь заданы вопросы, на которые требуется ответ. Концепция ФЭК вносит что-то новое — например, создание нерегулируемого рынка газа и возможность продавать часть газа на бирже. Однако ни одна из программ не решает главные вопросы: конкурсный доступ к трубе и появление независимых продавцов газа. Вы с этим согласны?
— Прежде всего, мне не хотелось бы разделять концепцию ФЭК и программу Минэкономразвития. Они скорее дополняют друг друга, а не конкурируют. По поводу того, что они декларативны и ничего не меняют, позвольте не согласиться. Не забывайте, мы старались уместиться в существующем законодательном поле. А вы знаете, что закон о газоснабжении сегодня не позволяет реформировать "Газпром". Согласно ему, все структурные реформы собственника единой системы газоснабжения может осуществлять только сам собственник. То есть те самые пять человек от государства в совете директоров. Если они найдут себе еще несколько сторонников, то будет реформа "Газпрома" и газового рынка, не найдут — реформы не будет. Но что важно, в наших с Минэкономразвития программах предусмотрены и изменения в законодательстве.
По нашему замыслу реформирование должно идти по трем направлениям: первое — развести бизнес добывающих, транспортных и сбытовых структур, второе — сформировать цивилизованную торговую систему на газовом рынке, включающую правила купли-продажи газа и режим недискриминационного доступа к трубе. Наконец, третье направление — изменить налоговый режим в газовой отрасли, потому что существующий фискально-конъюнктурный совершенно не способствует развитию отрасли и поддержке добычи. "Газпрому" месторождения достались просто так, а вот тем, кто будет разрабатывать их на собственные деньги, нужен более льготный налоговый режим.
Нужно быть реалистами и понимать, что у нас ни завтра, ни послезавтра конкурентного рынка газа не будет. В нашей программе мы такой цели и не ставим. И вот тут-то и может создаться впечатление, что в общем-то мы ничего и не предлагаем. Мы говорим о том, что на газовом рынке должны появляться новые игроки. Мы должны создать условия для этого. А если они появятся, пусть играют по цивилизованным правилам. Сегодня этих правил нет. Но мы не гарантируем появление этих новых участников, мы лишь говорим о том, что нужно создать для этого базу. Вот почему кажется, что наши с Минэкономразвития концепции как бы не рисуют окончательной картины такого замечательного конкурентного рынка. Мы и говорим честно о том, что "Газпром" большой и будет технически очень трудно создать полноценную конкуренцию.
— Вы предлагаете привлечь новых игроков. Они уже есть: "Востокгазпром", "Итера", СИБУР. И все формально от "Газпрома" независимы. Не получится ли так, что от реформы выиграют только они?
— Представьте, что в "Газпроме" будет заменен топ-менеджмент — тогда "Итера" и СИБУР сразу будут по-другому себя вести. И будут играть по тем же правилам, что и остальные. Мы не можем так сразу избавиться от тяжелого наследства.
— Значит, надо идти на компромисс с "Газпромом"?
— Считаться с ним, безусловно, надо. Но не надо забывать, что у "Газпрома" есть свой хозяйственный интерес. Каждая реформа — это для него рубли и доллары, в одну и в другую стороны. Меня меньше всего интересует, больше или меньше "Газпром" получит долларов в результате этой реформы. В то время как "Газпрому" только это и важно. Это корень наших разногласий. Чрезмерно считаться с "Газпромом" означает не делать никакой реформы. Недавно в ФЭК пришло письмо от зампреда правления "Газпрома" Петра Родионова. В нем излагается мнение руководства холдинга о программе Минэкономразвития. По их мнению, целесообразно до 2005 года в целом сохранить существующую структуру рынка, только освободив цены на газ, поставляемый экспортно-ориентированным предприятиям. Другими словами: "Ребята, нас все устраивает, не трогайте нас". Вот с такой позицией мы считаться не будем. Мы понимаем, что "Газпром" приносит много пользы России, и то ценное, что в нем есть, нужно сохранить. Но в нем есть и очень много проблемного для страны.
— Один из газовых экспертов пришел к выводу, что для реформы "Газпрома" не надо писать никаких концепций — просто взять и разделить, как это сделало английское правительство с British Gas в конце 80-х. Но у нас "Газпром" обеспечивает четверть бюджета, потом долгосрочные экспортные контракты, в каждом из которых участвует и правительство. Всегда есть опасность, что дробление такого гиганта приведет к непредсказуемым последствиям. Да и инвесторы охотнее вкладывают деньги в крупные компании.
— Это иллюзия, что "Газпром" что-то дает. У "Газпрома" забирают. Причем с каждым годом концерн дает все меньше и меньше денег в бюджет и все меньше газа на внутренний рынок. С каждым годом газ будет становиться все дороже, поэтому в принципе само по себе наличие огромного "Газпрома" создает такую массу проблем для экономики, что цивилизованный рынок газа со многими поставщиками необходим.
— Но ваша концепция сохраняет ту же монополизацию сбыта: единый оптовый продавец — "Межрегионгаз", единый экспортный оператор — "Газэкспорт", которым компании должны продавать свой газ. Какой же это цивилизованный рынок?
— Что касается экспорта, то государство просто боится, что, попав на внешний рынок, газовые компании начнут конкурировать и демпинговать. У нас сегодня существует достаточно эффективная система продажи газа на экспорт. Ведь, по сути, у России нет конкурентов на европейском рынке, особенно в ближайшей перспективе, с учетом того, что норвежский газ иссякает. Конкуренция российских производителей на европейском рынке между собой будет хороша для европейцев, но не для нас.
— Но нефтяники-то не демпингуют?
— У нефтяников все поделено, у них сложившаяся система торговли нефтью. У них всегда был этот рынок — рынок, ориентированный на российскую нефть, и, откровенно говоря, им нет смысла конкурировать между собой. Система же поставок "Газпрома" в Европу давно отлажена. На европейском газовом рынке есть только один сектор, связанный с Россией,— газпромовский. Либо он останется, либо будет сокращаться, либо уже будет не газпромовский, а, условно говоря, газэкспортовский (но под полным контролем государства). А если и других выпустить и при этом газпромовская часть не будет уменьшаться, газ тут же подешевеет.
Были и более радикальные предложения. Ввести по-ленински госмонополию на экспорт (по аналогии с "Росвооружением") и превратить "Газэкспорт" в единого экспортного оператора, сделав его 100-процентным госпредприятием. Это было бы честно. Это еще МВФ предлагал в 1996 году. Ведь сегодня "Газпром", фактически пользуясь своей монополией на экспорт, прикрывает каждый свой экспортный контракт правительственным соглашением. Классический аргумент Рема Вяхирева — когда ему говорят, что он уводит газ из России, он отвечает: "Это не я увожу, а государство". Тогда ему предлагают: "Давайте госмонополию на экспорт введем". И такой тогда крик поднимается! А почему бы "Газэкспорт" не сделать единым экспортным оператором, работающим под жестким контролем всех участников газового рынка, каждый из которых сможет продать ему свой газ по экспортной цене? Контракты будет заключать только "Газэкспорт".
— В своей концепции ФЭК предлагает разбить внутренний газовый рынок на регулируемый и нерегулируемый секторы. На первом цены на газ будет устанавливать государство, на втором — сами продавцы газа. А по какому принципу вы разделите потребителей: кто из них будет получать газ по низким госценам, а кто по высоким рыночным? И потом, чтобы попасть на нерегулируемый рынок, необходимо продать большую часть добытого газа на регулируемом — по низким ценам. По сути это те же самые балансовые задания?
— Именно балансовые задания. Мы определим только тех, кто попадет на регулируемый рынок, а все остальные автоматически окажутся на нерегулируемом. Предполагается, что на регулируемом рынке будет четыре категории покупателей: жилищно-коммунальная сфера, население, сфера государственных нужд и электроэнергетика. Последняя, впрочем, пока под вопросом. Вот на самом деле где компромисс. Мы даем право на дальнейшие поблажки группе потребителей.
— Получается, все предприятия попадают в разряд тех, кто будет вынужден покупать газ по высоким ценам? Но это неминуемо приведет к подорожанию их продукции. В то же время среди населения есть вполне платежеспособные слои...
— Госчиновники опасаются, что если газ и энергия для граждан подорожают, то на выборах они проголосуют не так, как надо. Поэтому при подготовке концептуальных документов по развитию рынка газа мы постоянно сталкивались с серьезнейшим административным сопротивлением. Вся макроэкономика тут же разбивается о политику.
— А почему на нерегулируемом рынке продавцы обязаны продавать не менее 15% своего газа на бирже?
— Это оптимальная цифра для мировой практики, чтобы служить индикатором цены. Это позволит избежать ситуации, сложившейся сегодня у нефтяников, когда мелкооптовые и розничные покупатели нефтепродуктов не имеют доступа к первичному ресурсу, не могут выбрать себе самого эффективного поставщика, например, того же бензина. Покупателю навязывает нефтепродукты та компания, которая обслуживает конкретный регион. Все ценообразование в результате идет по закрытой цепочке. И мы хотим этого избежать. Мы за то, чтобы формировать биржу нефти и нефтепродуктов, и вот в газе мы хотим избежать изначально при либерализации рынка той ошибки, которая была сделана при либерализации нефтяного рынка. Если не определить объективную цену, то все будут продавать газ своим структурам и цены необоснованно взлетят. Будет такая же картельная цепочка, которая есть сегодня у нефтяников, когда они каждый день назначают новую более высокую цену и никто ничего не может с этим сделать.
— Но почти весь газ на внутреннем рынке останется под контролем "Межрегионгаза" или его аналога?
— Я могу вам сказать, что наличие "Межрегионгаза" — это очень плохо. "Межрегионгаз" создает дополнительные проблемы добывающим газотранспортным предприятиям. Деньги-то он собирает с потребителя, а с транспортниками и добывающими предприятиями не всегда рассчитывается. При том, что у них сейчас очень хорошая прибыль и высокая рентабельность. Их единственная проблема — дебиторская задолженность, которая растет день ото дня. В идеале нужно создать конкуренцию в сфере сбыта. Если появится много сбытовых контор, то и работа по сбыту улучшится. Но будет плохо, если мы создадим много сбытовых структур, а они поделят между собой сферы влияния. Как сегодня договорились между собой "Итера" и "Межрегионгаз".
Сбытовики будут вынуждены обеспечить лучшие условия продажи для потребителя, а с другой стороны — стопроцентные сборы денег. Но государство не может регулировать цены для частных сбытовиков, и они взвинтят цены. Мы пока на первом этапе основываемся на том, что мы будем держать у себя единую сбытовую основу. Это дает слишком много преимуществ для "Газпрома", чтобы он мог от этого отказаться.