Центральный банк и правительство пока не обнародовали экономическую политику на 1997 год. Однако ее основные направления уже известны. Их определил главный кредитор России — Международный валютный фонд.
Памятка должнику
В распоряжении Ъ оказались документы МВФ, само существование которых руководство миссии фонда в Москве категорически отрицает. Это и неудивительно, ведь в Памятных записках представителя МВФ Юсуке Хоригучи российским правительству и Центробанку определены основные финансовые показатели и направления структурной реформы экономики России в 1997 году.
Официально представители МВФ все время заявляют, что экономическая политика стран — реципиентов фонда определяется исключительно их правительствами и центробанками. Миссии МВФ лишь рекомендуют им взять на себя те или иные денежно-кредитные и бюджетные обязательства.
В действительности МВФ лукавит. Его представители весьма жестко навязывают России целевые показатели в различных областях, а потом самым тщательным образом контролируют их выполнение.
На протяжении последних двух лет Россия подвергается двойному контролю со стороны МВФ. Ежемесячный мониторинг экономической политики осуществляется как представительством фонда в Москве, которое до 15 февраля 1997 года возглавлял Томас Вульф, так и специальной миссией из Вашингтона во главе с руководителем второго европейского департамента МВФ Юсуке Хоригучи. Последний ответственен, в частности, за согласование ежегодных совместных заявлений правительства и ЦБ России об основах экономической политики. Выполнение заложенных в эти заявления показателей, как уже говорилось, строго отслеживается. Шаг влево, шаг вправо сразу караются — предоставление кредитных траншей в рамках программы расширенного кредитования (EFF) откладывается. В 1996 году было три таких задержки.
Но задержки — полбеды. Как объяснил корреспонденту Ъ первый зампред ЦБ Сергей Алексашенко, "случившиеся заминки с кредитованием сами по себе не страшны, график предоставления траншей будет в конечном итоге соблюден. Куда опаснее другое — отказ совета директоров МВФ от кредитной программы вообще. Если такое, не дай Бог, случится, придется начинать новые переговоры на новых условиях".
"Заявление правительства и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на 1997 год" должно быть официально опубликовано до 1 апреля. Работа над текстом еще продолжается. Однако, по признанию Алексашенко, основные параметры заявления уже определены и они мало отличаются от согласованных с МВФ.
Посмотрим, что же от имени валютного фонда рекомендует российским властям Юсуке Хоригучи. Это тем интереснее, что Памятные записки не осложнены популистской риторикой — в них прямо говорится, что именно российское правительство должно сделать в 1997 году.
Живи по средствам
Первая записка МВФ была направлена в три адреса — Сергею Алексашенко, замминистра экономики Сергею Васильеву и замминистра финансов Олегу Вьюгину. Датирована она 22 декабря прошлого года. В этом документе, подписанном Хоригучи, обобщены договоренности миссии МВФ с российскими представителями о целевых показателях в денежно-кредитной и налогово-бюджетной областях на 1997 год.
Анализ записки приводит к неожиданному выводу. МВФ, который всегда был оплотом монетаризма, на этот раз ему изменил. Фонд не настаивает на проведении в 1997 году жесткой антиинфляционной политики. В частности, не возражает против планов российского Центробанка втрое увеличить темпы роста денежной массы по сравнению с ростом цен.
По мнению Алексашенко, в этом нет ничего удивительного. Уже в прошлом году бегство населения от рублей приостановилось, а скорость денежного обращения замедлилась. "Наибольших успехов российские власти достигли именно в борьбе с инфляцией, — солидарен с ним Томас Вульф. — Это просто победа".
Инфляция в 1997 году должна составить, согласно указаниям МВФ, 12%.
Послабления, допущенные МВФ в денежной политике, не коснулись бюджетной сферы. Конечно, фонд принял во внимание улучшение собираемости налогов в конце 1996 года — иначе Россия просто не получила бы двух отложенных в 1996 году траншей кредита EFF на общую сумму $647,2 млн. Но размер дефицита федерального бюджета по-прежнему остается под жестким контролем. В записке Юсуке Хоригучи его предельные значения устанавливаются на начало 1997 года помесячно. В январе, например, "размер совокупного дефицита (с учетом погашения задолженности за 1996 год в объеме 1,5 трлн рублей) установлен на уровне 16 трлн рублей; размер дефицита без учета погашения задолженности за 1996 год установлен на уровне 14,5 трлн рублей. Целевой показатель поступления доходов установлен на уровне 22 трлн рублей; нижний предельный показатель доходов в денежной форме на месяц установлен на уровне 90%, что составляет 19,8 трлн рублей". Удалось ли российскому правительству выдержать эти показатели, мы узнаем в самые ближайшие дни.
Годовой дефицит федерального бюджета в 1997 году в записке МВФ ограничивается 156 трлн рублей с учетом погашения бюджетной задолженности (18 трлн рублей) за 1996 год. Это составит 4,5% ВВП. Без учета задолженности — 138 трлн (4% ВВП). Доходы госбюджета должны составить 10,5% ВВП, что на 1,5% ВВП больше, чем в прошлом году; расходы — не более 14,4% ВВП. При этом первичные расходы — без учета выплаты процентов по госдолгу, составляющих 4% ВВП, — установлены в размере 357 трлн рублей, или 10,4% ВВП. Таким образом, впервые в России может быть достигнуто первичное положительное сальдо доходов и расходов в размере 0,1% ВВП. Иными словами, МВФ решительно предлагает российскому правительству начать наконец в этом году жить по средствам. Правительство не возражает: все эти показатели с небольшими корректировками вошли в бюджет-97.
В долг не давай
Финансовую политику, МВФ, как видим, не собирается выпускать из-под контроля. Но главные события в российской экономике будут в этом году связаны не с финансами, а со структурной перестройкой. Нас ждут большие реформы. Какие? Обратимся к другой записке Юсуке Хоригучи, адресованной на этот раз одному Сергею Васильеву.
Содержание документа составляет "уточненный перечень приоритетных мер по программе 1997 года в области структурных реформ". Именно они, подчеркивает Хоригучи, "являются наиболее важными мерами, выработанными в ходе нескольких проведенных нами раундов переговоров по структурным вопросам".
Прежде всего МВФ настаивает на сокращении перечня неотключаемых от снабжения энергоресурсами стратегических объектов. Это требование уже выполняется. В конце декабря 1996 года президент подписал указ "О повышении надежности обеспечения газом потребителей Российской Федерации", в соответствии с которым список льготников резко сокращен, а цены на газ для бытового потребления будут подняты до уровня цен для промышленных предприятий, то есть вырастут почти на порядок (об этом Ъ уже писал подробно, см. #2-3).
Цены на природный газ и электроэнергию, отпускаемые населению, МВФ предлагает устанавливать исходя из принципа двойного тарифа. Нижняя граница — эксплуатационные издержки, верхняя — цена для промышленных потребителей. Так что удорожание коммунальных услуг неизбежно.
Граждан, скорее всего, ждет и резкое повышение транспортных тарифов. Принцип здесь тот же: МВФ считает, что Министерству путей сообщения не следует больше перекладывать свои убытки от пассажирских перевозок на предприятия путем завышения грузовых тарифов. На 85% издержки железных дорог должна покрыть стоимость билетов.
Конечно, для наименее защищенных слоев населения предусматривается адресная поддержка. Из дефицитных бюджетов всех уровней.
Не избегнет реструктуризации и социальная сфера в целом. Проблему регулирования дефицита бюджета Пенсионного фонда (по нормативам самого МВФ, 2-3 трлн рублей ежемесячно) валютный фонд предлагает решить кардинально. Российскому правительству рекомендовано представить к августу 1997 года законопроект, который ограничит возможности получения пенсий работающими пенсионерами. Но этого мало. Законопроект должен предусматривать "постепенное повышение общего пенсионного возраста". В целом же фонд категорически настаивает на полном реформировании пенсионной системы в России. Предлагается перейти в ближайшее время на накопительную или договорную системы пенсионного обеспечения.
Что касается естественных монополий, то предлагаемая МВФ дифференциация тарифов вряд ли пойдет им на пользу. Потому что в той же записке Хоригучи предусмотрены меры по организации свободного оптового рынка электроэнергии, то есть РАО "ЕЭС России" вообще перестанет быть монополией. Другое предложение МВФ направлено прямо против РАО "Газпром" — его предусматривается разделить на самостоятельные добывающие и транспортные компании.
Не обойдено вниманием и сельское хозяйство. Уже в первой половине 1997 года правительство должно приступить к ликвидации неплатежеспособных сельскохозяйственных предприятий. Вся финансовая помощь сельскому хозяйству будет проходить через бюджет; товарные кредиты в 1997 году отменяются.
В области приватизации МВФ требует создать благоприятные условия для иностранных инвесторов — их необходимо допустить к приватизации стратегических объектов. А для того чтобы собственность не доставалась директорам и криминальным структурам, фонд предлагает обеспечить гласность приватизации и рекламирование приватизируемых объектов за границей. В соглашении, подписанном с МВФ весной прошлого года, записано, в частности, что на перечисленных принципах должна пройти приватизация "Русского дизеля" и "Транснефти". Всего же предлагается выставить на аукционы госпакеты акций 550 акционерных обществ.
Фонд также настаивает на полной либерализации внешнеторгового режима. Впрочем, в этом нет ничего нового. МВФ и так уже добился того, что российское правительство зареклось вводить как экспортные, так и импортные квоты и обязалось снижать импортные тарифы (правда, в последнем случае российской стороне удалось избежать обязывающей конкретики).
Безусловно, российская сторона сможет смягчить предъявленные требования. Опыт уже есть. Владимир Потанин недавно заявил, что "требования МВФ можно выполнять по максимуму, а можно по минимуму, и мы склоняемся ко второму". Как бы то ни было, если российское правительство выполнит хотя бы половину того, что наметил валютный фонд, оно столкнется с труднопредсказуемыми социальными последствиями.
Вексель рубль бережет
Неудачей закончилось состоявшееся в минувший вторник заседание согласительной комиссии Совета федерации и Государственной думы, на котором обсуждался законопроект "О переводном и простом векселе". Этот документ был принят Думой, но отвергнут верхней палатой Федерального собрания еще в прошлом году.
Основные разногласия вызвали статьи 2 и 4 законопроекта.
Согласно статье 2, "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом".
Именно эта норма не устроила Совет федерации прежде всего: если она вступит в силу, регионы утратят возможность свободно вести расчеты собственными векселями.
По той же причине эту статью полностью поддерживает правительство. По словам замминистра финансов Олега Вьюгина, отказ от нее "приведет к созданию в России многих эмиссионных центров", что вызовет крах денежного обращения и неминуемо повлечет за собой бюджетный кризис — исполнительная власть вынуждена будет пойти на непредусмотренные расходы в связи с исполнением обязательств по погашению векселей.
Вьюгин считает, что сложившуюся систему вексельных расчетов по товарным обязательствам нужно сломать. Вместе с тем он отметил, что субъекты федерации смогут воспользоваться векселями для покрытия дефицитов собственных бюджетов. Но только при условии специального разрешения правительства.
Однако члены согласительной комиссии от Совета федерации гневно отмели доводы правительства, сославшись на то, что здесь закон противоречит статьям 124-126 Гражданского кодекса.
Когда в конвенции согласья нет...
Так и не добившись согласия по этой статье закона, члены комиссии перешли ко второму спорному пункту. Статья 4 законопроекта предусматривает, что "переводной и простой вексель должен быть составлен только на бумаге (бумажном носителе)". Следовательно, бездокументарные векселя объявляются вне закона.
Здесь необходимо сделать небольшое отступление. Ситуация с бездокументарными векселями крайне запутанна. Они были введены постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг в мае прошлого года. Оппоненты ФКЦБ из Минфина и Центробанка сразу заявили, что обращение этих векселей противоречит Женевской конвенции от 7 июня 1930 года, которой установлен Единообразный закон о переводном и простом векселе. А он бездокументарной формы не предусматривает.
К Женевской конвенции СССР присоединился в 1936 году. Поскольку от участия в ней Россия не отказывалась, на ее территории продолжает действовать постановление ЦИК и Совнаркома СССР "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе" от 7 августа 1937 года #104/1341. Что, кстати, подтверждает статья 1 рассматриваемого законопроекта.
Однако эксперты ФКЦБ тоже ссылаются на Женевскую конвенцию. Кроме Единообразного закона о переводном и простом векселе, напоминают они, конвенция включает еще два закона — о гербовом сборе и о коллизионных нормах. Согласно последнему, государства вправе самостоятельно устанавливать у себя действующую форму векселя. В том числе и бездокументарную.
Так-то оно так, однако здесь есть два "но". Во-первых, такая форма векселя должна быть закреплена в федеральном законе, во-вторых, она должна иметь все реквизиты, перечисленные в Единообразном законе. А из списка реквизитов однозначно следует, что вексель может оформляться только на бумаге. Впрочем, справедливости ради надо признать: авторы Женевской конвенции и не предполагали, что вексельные расчеты можно вести по компьютерным сетям. По вполне очевидной причине: никаких компьютеров в 30-е годы просто не было.
Компьютер все стерпит
У сторонников бездокументарных векселей есть и другие аргументы. Так, зампред ФКЦБ Александр Колесников считает, что новая форма расчетов позволит избежать подделок. Векселедатель, отметил он позднее в интервью Ъ, часто "делает в векселе некоторые мелкие неточности, чтобы потом векселедержатель при неполучении денег по погашению векселя не выиграл тяжбу в суде".
Отметим, однако, что в случае с бездокументарным векселем проиграть дело в суде можно просто из-за неопределенности правового статуса этого вида ценных бумаг. Более того, любой, кто имел дело с компьютерной техникой, согласится, что в современном мире нет ничего менее надежного.
Еще один плюс бездокументарных векселей, продолжает Колесников, — легкость контроля за их обращением. Компьютер не обманешь — налог придется уплатить с каждой сделки. Отсюда прямая выгода государству.
Наконец, распространение нового вида векселей, по мнению экспертов ФКЦБ, позволит сократить в России количество так называемых квазиденег, или денежных суррогатов.
Последний аргумент противникам бездокументарных векселей представляется наиболее спорным. Центробанк, например, считает, что бездокументарные векселя как раз и являются не чем иным, как еще одним денежным суррогатом, а их широкое распространение чревато появлением в России еще одной денежной, точнее, квазиденежной системы.
Неслучайно Олег Вьюгин, представлявший на заседании согласительной комиссии правительство — а оно согласно с Центробанком, — в шутку предложил переименовать бездокументарный вексель в "васильевку" (в честь председателя ФКЦБ Дмитрия Васильева). В ответ Александр Колесников вполне серьезно предложил другое название — "безбланковый вексель".
Словом, обсуждение законопроекта зашло в тупик. Члены комиссии признали свой согласительный диалог несостоявшимся и вынуждены были закрыть заседание "в связи с непреодолением разногласий".
Суть этих разногласий, конечно, не в названии и не в юридических тонкостях. Дело в другом. Бездокументарные векселя, обращение которых законопроект предлагает запретить, нужны регионам и уже ими успешно используются. Новосибирский губернатор Виталий Муха сообщил в ходе обсуждения, в частности, что расчеты новыми бумагами ведут уже 19 сибирских регионов, в том числе Новосибирская область. Понятно, что губернаторы, заседающие в Совете федерации, одобрить законопроект в таком виде никогда не согласятся.
Теперь Государственная дума, вероятно, попытается преодолеть вето верхней палаты парламента. Шансы найти необходимые для этого 300 голосов у нее есть — присутствовавший на заседании представитель фракции КПРФ Николай Савельев дал понять, что коммунисты настроены по отношению к законопроекту лояльно. Если вето удастся преодолеть, документ пойдет прямо на подпись к президенту. И не исключено, что Ельцин его одобрит. Опротестовать потом закон в суде Совету федерации и ФКЦБ вряд ли удастся.
ГКО всему голова
В России до сих пор нет специального закона о государственных ценных бумагах. Между тем лицо российского фондового рынка, как известно, определяет именно рынок гособлигаций.
Действующий закон "О рынке ценных бумаг" регулирует только то, что связано с корпоративными бумагами; государственных в нем касается лишь одна норма, согласно которой профессиональных участников рынка ГКО лицензирует ФКЦБ. Это не случайность: еще при разработке закона было решено, что специфика госбумаг требует принятия отдельного документа. Чуть более года назад его написанием занялся подкомитет по ценным бумагам и фондовым биржам бюджетно-финансового комитета Думы. Сейчас подготовка законопроекта "О государственных и муниципальных ценных бумагах" заканчивается, и не исключено, что он будет внесен на рассмотрение в парламент уже весной этого года.
Работа над законопроектом проходила в условиях жесткого прессинга со стороны заинтересованных ведомств — Центробанка и ФКЦБ. Минфин до поры держался в стороне. Владимир Тарачев — председатель названного подкомитета — считает, что это вполне объяснимо: отсутствие закона, по его словам, "развязывает руки исполнительным органам власти". Минфин, отвечающий за рынок ГКО, вполне может обойтись известным постановлением #78 правительства РСФСР от декабря 1991 года и собственными инструкциями.
Разработка законопроекта могла бы тянуться долго, если бы в дело неожиданно не вмешался Международный валютный фонд. Две недели назад в Минфине, на совещании по проблемам государственных и муниципальных ценных бумаг, было объявлено: МВФ требует, чтобы закон, регулирующий рынок госбумаг, был разработан до 1 мая этого года. Заинтересованность МВФ объясняется просто — рынок ГКО открылся для нерезидентов.
Тут же выяснилось, что у Минфина есть собственный проект документа. Более того, министерство, оказывается, даже пыталось оформить его указом президента, избежав таким образом многочасовых дебатов с оппонентами. Но хитрость не удалась: МВФ настаивал на принятии именно закона.
В итоге было решено объединить усилия и вместо нескольких законопроектов подготовить один, компромиссный.
Должник должнику рознь
Согласно законопроекту, в России будут иметь хождение государственные ценные бумаги трех видов — федеральные, субфедеральные и муниципальные.
Федеральными ценными бумагами признаются ценные бумаги, ответственность за исполнение прав владельцев которых несет непосредственно федеральное правительство, Минфин и ЦБ.
Субфедеральными признаются ценные бумаги, ответственность за исполнение прав владельцев которых несет непосредственно орган управления более низкого уровня, чем федеральный.
Муниципальными признаются ценные бумаги, ответственность за исполнение прав владельцев которых несет непосредственно муниципалитет и муниципальные образования".
Решения об эмиссии ценных бумаг для покрытия бюджетного дефицита будут прописываться в самих бюджетах — как федеральном, так и более низких уровней.
Законопроект предусматривает два вида займов. Целевые — для покрытия бюджетного дефицита, и нецелевые, например жилищные.
А вот получившие распространение отраслевые займы в сферу регулирования закона не попадают. Правительство сознательно снимает с себя ответственность за погашение облигаций, эмитируемых отраслевым руководством. Законом устанавливается, что ведомства могут выпускать займы, но они не являются государственными.
Кроме того, законопроект предусматривает, что власти более высокого уровня не могут гарантировать обязательства властей более низкого уровня. Например, федеральные власти — обязательства субъектов федерации.
В законе будет также оговорено, какая часть бюджетных доходов и расходов местных бюджетов может направляться на обслуживание долговых обязательств — 30% и 20% соответственно.
Можно уверенно предсказать, что основные баталии — как кулуарные, так и непосредственно при рассмотрении законопроекта на заседании Думы — вызовет вопрос о власти, — о том, кто будет регулировать рынок государственных ценных бумаг.
С одной стороны, выпуск бумаг всех трех уровней уже контролирует Минфин. Именно поэтому на предложения создать вместо подразделения Министерства финансов специальную структуру при правительстве, например агентство по госдолгу, разработчики законопроекта, по словам Владимира Тарачева, "смотрят с опасением". "Тем более, — добавляет он, — что у Минфина фактически имеются на местах структуры, способные контролировать рынок государственных ценных бумаг, в виде управлений финансов при администрациях".
С другой — определенные права, очевидно, следует предоставить и ФКЦБ, которая настаивает на обеспечении защиты прав инвесторов и прозрачности рынка. Государственные ценные бумаги, как правило, являются неименными — в случае их утери держателю трудно восстановить свои права. Поэтому ФКЦБ предлагает вести реестр держателей бумаг, регистрация в котором будет добровольной.
ВЛАДИМИР СТУПИН