Самым значительным событием прошедшей недели можно назвать указ президента о назначении Виталия Артюхова руководителем Госналогслужбы. Не обошли налоговые проблемы и Госдуму, там впервые был представлен на обсуждение проект общей части Налогового кодекса.
Госналогслужба растет
Во вторник (12 марта 1996 года) президент издал указ о назначении руководителем Госналогслужбы Виталия Артюхова в ранге вице-премьера правительства Российской Федерации. В итоге Госналогслужба приобрела дополнительные полномочия, благодаря которым она сможет оказывать влияние на министров. Однако удивляет тот факт, что Виталий Артюхов никогда до этого назначения не занимался налоговыми проблемами. После его назначения последовало распоряжение правительства о назначении на должность первого заместителя Госналогслужбы Владимира Гусева (бывшего руководителя) в ранге министра, который оценил в беседе с корреспондентом Ъ кадровые перестановки как "вполне нормальное решение": "Это повышение статуса и роли Госналогслужбы, так как руководитель назначен в ранге заместителя председателя правительства. Это придаст Госналогслужбе дополнительные полномочия, а в конечном счете поможет повысить собираемость налогов".
Свой взор на проблемы Госналогслужбы обратили и парламентарии, приняв в первом чтении 13 марта 1996 года проект закона "О внесении изменения и дополнения в статью 11 Закона РФ 'О Государственной налоговой службе РСФСР'", который тоже можно назвать в некотором роде расширением полномочий налоговых органов. Законопроект отменяет обязательные проверки предприятий один раз в два года, кроме этого вводятся дополнительные условия, при которых можно проводить документальную проверку. В случае принятия этого закона налогоплательщики, не представившие налоговую декларацию или другие документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов и сборов, будут подвергнуты в первоочередном порядке документальной проверке. Эта проверка им грозит при условии, что у них выявлены значительные нарушения налогового законодательства. Проверить их могут и в том случае, если имеются факты нарушений либо свидетельства, ставящие под сомнение происхождение средств налогоплательщика. Проверке подлежат и те, у кого нет документального подтверждения увеличения размера имущества или иного объекта налогообложения.
Дальнейшей доработкой документа будут заняты комитеты и комиссии.
Налоговый кодекс обсуждается
С момента официального поступления в Госдуму проекта общей части Налогового кодекса (3 февраля 1996 года) прошло немногим более месяца. За это время проект был сполна оценен как самими депутатами, так и различными экспертами. Перед тем как выносить законопроект на всеобщие слушания, депутаты бюджетно-финансового комитета Думы решили предварительно устроить его обсуждение в узком кругу. Здесь от Думы присутствовали в основном члены комитета, кроме того были приглашены эксперты аппарата Госдумы и других организаций, направившие свои официальные заключения к проекту Налогового кодекса. Но несомненно, главной фигурой, ради которой и были затеяны слушания, был заместитель министра финансов Сергей Шаталов. Так как о содержании общей части Налогового кодекса Ъ писал неоднократно, то попытаемся лишь рассказать об ответах на вопросы, вызвавшие наибольший резонанс.
В Налоговом кодексе введено понятие консолидированной группы, предусматривающее возможность объединения материнской и дочерних компаний для целей налогообложения. Объединившаяся группа после регистрации в налоговом органе будет рассматриваться как единый налогоплательщик, имея право составлять консолидированный баланс и уплачивать консолидированный налог (первоначально это будет лишь налог на прибыль). Все операции внутри группы будут рассматриваться как внутризаводской оборот и освобождаться от налогообложения, а убытки одного предприятия могут быть погашены из прибыли другого. Это положение расширяет рамки применения существующей сейчас льготы по налогу на прибыль. Действующая в настоящее время льгота позволяет в случае направления средств на капиталовложения до половины прибыли выводить из-под налогообложения, однако она не действует в случае создания новых производств. Но воспользоваться этой своеобразной льготой смогут лишь те предприятия, у которых доля участия материнской компании в дочерних составляет 100%. Кроме того, невозможна консолидация компаний, ведущих разную деятельность (например, промышленные предприятия и банки или страховые компании). Если взять, к примеру, объединение в единого налогоплательщика металлургического завода и банка, можно получить абсолютно закрытое предприятие, которое практически не будет платить никаких налогов, так как весь оборот будет только внутри одной группы. Поэтому совершенно невозможно распространить действие данного положения Налогового кодекса на ФПГ, потому что помимо предприятия в группу входит еще и некий финансовый орган.
В проекте Налогового кодекса установлен конкретный перечень региональных и местных налогов. На эту меру разработчики пошли потому, что региональные и местные органы власти, имея сейчас полномочия в установлении налогов и сборов, используют их для пополнения собственного бюджета сверх всякой меры. Рекордсменом в этой сфере является Курская область, на территории которой введено свыше 20 самостоятельных налогов. В развитие своего предложения ввести закрытый перечень региональных и местных налогов Сергей Шаталов подчеркнул, что в налоговой системе должно быть как можно меньше целевых налогов (собранных на определенные цели). А расходы на определенные цели должны производиться только из бюджета.
Большие нарекания экспертов, ознакомившихся с проектом общей части Налогового кодекса, вызвало его несоответствие действующему Гражданскому кодексу. Закономерно, что депутаты не могли оставить без внимания этот вопрос, не узнав мнение непосредственного разработчика. При разработке первоначальных вариантов Налогового кодекса учитывался тот факт, что Гражданский кодекс не регулирует налоговые отношения, поэтому два документа могут спокойно существовать параллельно, не затрагивая интересов друг друга. Но в процессе дальнейшей разработки авторы столкнулись с тем, что эту точку зрения им отстоять не удастся, поэтому необходима доработка. После доработки законопроекта с учетом Гражданского кодекса, по мнению Сергея Шаталова, все формальные противоречия исчезли. Однако он же заметил, что Гражданский кодекс сам по себе не идеал и в ближайшее время предполагается внести изменения в действующий документ.
Авторы Налогового кодекса исходят из того, что налоги должны быть более справедливыми и соответствовать своему названию и назначению. То, что сейчас входит в налогооблагаемую прибыль, большей частью прибылью назвать нельзя, одной из последующих мер можно назвать предполагаемое исключение из налогообложения выручки. В качестве примера Сергей Шаталов привел и тот факт, что при капитальном строительстве НДС просто увеличивает стоимость имущества, не соответствуя своему прямому назначению. Это будет устранено с введением Налогового кодекса.
Заместитель министра подробно коснулся процедуры прохождения Налогового кодекса в Госдуме. Депутаты придерживаются мнения, что к рассмотрению проекта нужно приступать, только имея представление о Налоговом кодексе в целом. Но, учитывая темпы работы над общей частью в правительстве, где она находилась на рассмотрении более полугода, доводы автора, что депутаты смогут ознакомиться с остальными частями через месяц, а в Государственную думу они поступят еще в этом году, становятся неубедительными. Реально Налоговый кодекс может поступить в Госдуму не раньше чем через год, а учитывая последующее рассмотрение депутатами этих документов, можно ждать введения Налогового кодекса, при самом благоприятном стечении обстоятельств, только с 1 января 1998 года.
С введением Налогового кодекса налоговое бремя не полегчает, а станет более равномерным. Шаталов отметил, что в перспективе, спустя некоторое время после принятия кодекса возможно снижение налогового бремени, которое будет компенсироваться для бюджета отменой всех льгот. Доля налога на добавленную стоимость в формировании бюджета будет несколько больше, чем сейчас (на сегодня доля налога на прибыль в доходах бюджета больше, чем доля НДС). И это несмотря на то обстоятельство, что при освобождении выручки от налогообложения будет несколько повышена ставка налога на прибыль. Кроме того, предполагается повысить долю поступлений от акцизов и имущественных налогов. Что же касается налогов на доходы граждан, то они практически не изменятся.
Депутаты напомнили заместителю министра о принятом ими 12 июля 1995 года законе "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации 'Об основах налоговой системы'", предусматривавшем положения, только малая часть которых вошла впоследствии в Налоговый кодекс. К большому сожалению депутатов нижней палаты, в том же июле прошлого года принятый ими закон был отклонен Советом федерации, и все попытки создать согласительную комиссию с целью поиска компромиссного варианта для успешного прохождения закона не увенчались успехом. Одним из доводов против создания комиссии было принятие в скором времени Налогового кодекса. В то время сами депутаты оценивали ситуацию как тупиковую, потому что каждый тянул в свою сторону, но никто (кроме Госдумы) не хотел идти на уступки. У Совета федерации был свой вариант закона, у Госдумы — свой, а правительство занималось Налоговым кодексом. В итоге противостояния в 1996 году налоговое законодательство осталось без ожидаемых изменений. Теперь, имея на руках кодекс и не найдя в нем изменений, которые предусматривал их закон, депутаты нижней палаты вспомнили давнюю обиду. Заместитель министра финансов оценил закон "Об основах..." как всего лишь "половину прыжка, который нужно сделать", а кодекс — как "весь прыжок".
По замыслу разработчиков, Налоговый кодекс должен быть законом только прямого действия. На это указывают глубина проработки некоторых вопросов общей части и тот факт, что ожидается подробное описание федеральных, региональных и местных налогов в специальных частях, которые, по заверениям разработчиков, уже в апреле должны поступить на рассмотрение правительства Российской Федерации. По федеральным налогам авторы настаивают на максимальном приближении к закону прямого действия, желая оставить Госналогслужбе разработку лишь порядка прохождения по счетам бухгалтерских проводок и отражения в статьях расходов и доходов. К региональным и местным налогам такой подход практически неприменим, так как решения о введении тех или иных налогов принимается на соответствующем уровне власти. Авторы признают, что закрыть все вопросы с помощью лишь одного документа не получится, поэтому Госналогслужбе была оставлена возможность разрабатывать инструкции по применению законов о налогах. Следует признать это одним из самых больных мест существующего налогового законодательства. Большинство депутатов Госдумы всегда твердо стояли на том, что Госналогслужбу необходимо лишить данных полномочий (закон "Об основах..." это предусматривал). Член бюджетного комитета Александр Починок по этому поводу сказал: "Каждый закон имеет массу инструкций. Причем их статус законодательством не определен, нередко они весьма расширительно трактуют сам закон. Например, закон 'О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения' (регламентирующий только отношения частных лиц) начинает, в соответствии с инструкциями Госналогслужбы, применяться в отношениях между предприятиями и гражданами. Чтобы отменить подобные инструкции, нужно принимать изменения к закону".
Двойное налогообложение устраняется
Именно этим правом воспользовался Александр Починок, разработав проект закона "О внесении дополнения в Закон Российской Федерации 'О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения'", который был принят Государственной думой за основу в минувшую среду (13 марта 1996 года). Уже не в первый раз этот проект обсуждается на пленарном заседании. Прошлым составом Госдумы проект был отклонен в первом чтении.
Законопроект вносит уточнение в действующий закон и устраняет разночтения, возникающие при трактовке закона Госналогслужбой и законодателями. По словам Починка, Госналогслужба "самостоятельно истолковала указанный закон, распространив его действие на подарки юридических лиц физическим лицам". В результате этого с физических лиц, получивших, например, в подарок квартиры от организаций, стали одновременно взимать два налога — налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, и подоходный налог — что противоречит закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Благодаря принятию закона будет устранено двойное налогообложение, и гражданин, получающий от компании в подарок квартиру, обязан будет уплатить только подоходный налог.