На прошедшей неделе правовое наступление президента, о котором было провозглашено в послании Федеральному собранию, продолжалось. Новая цель — Земельный кодекс, проект которого уже почти три года безрезультатно обсуждается российским парламентом. Тот факт, что вслед за указом, легализующим ипотечное кредитование, был подписан указ "О реализации конституционных прав граждан на землю", свидетельствует о том, что в аграрной политике президент — вопреки опасениям либеральной части общества — взял вправо.
В принципе оба указа следует рассматривать как звенья одной цепи. Ипотечное кредитование имеет в качестве важнейшей экономической предпосылки свободу земельного оборота, или, иными словами, отсутствие серьезных ограничений на куплю-продажу земельных участков. Следует говорить именно о серьезных ограничениях, поскольку в большинстве стран мира в той или иной степени существуют ограничения, накладываемые на земельный рынок государством или местными властями. Тем не менее до сих пор даже на фоне таких стран, как Швейцария и Германия, где существует разрешительный порядок приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения, Россия выделялась особым консерватизмом земельной политики. Несмотря на тот факт, что право частной собственности на землю было гарантировано в России еще II съездом народных депутатов, принявшим в конце 1990 года соответствующую поправку в тогда еще действовавшую Конституцию РСФСР, реально вплоть до настоящего времени реализация этого права наталкивалась на серьезные юридические, административные и обуславливающие их политические ограничения. Сохранявшие вплоть до декабря прошлого года значительное влияние политические объединения аграриев, последовательно выступая за развитие института частной земельной собственности, столь же последовательно боролись за его ограничение применительно к землям сельскохозяйственного назначения. Именно поэтому в принятых в том же 1990 году законах о земельной реформе и о крестьянском (фермерском) хозяйстве содержалось положение, в соответствии с которым земельный участок в сельской местности мог быть продан только через посредство местного Совета. Право свободной купли-продажи сельских земель действующим законодательством фактически не предусматривалось.
С начала 1991 года в результате проведения земельной реформы, направленной на преобразование бывших колхозов и совхозов в акционерные общества и юридическое оформление частной земельной собственности, в России земельные участки в собственность получили около 40 млн человек. Еще 12 млн жителей сельских районов стали собственниками земельных долей в новообразованных агропромышленных объединениях и акционерных обществах. Тем не менее, несмотря на формальное закрепление в посткоммунистическом АПК негосударственных форм собственности (свыше 71% занятых в сельском хозяйстве, согласно последним данным Госкомстата, работают в частном секторе), реально в России сельский товаропроизводитель до сих пор оставался связанным путами общинного землевладения. И после ликвидации системы Советов фактически сохранился разрешительный порядок купли-продажи земельных участков. Причем важнейшее ограничение прав владельцев имущественных паев и земельных долей при распоряжении собственностью заключалось в том, что при желании изъять их и, скажем, продать требовалось предварительно получить согласие других бывших членов коллективных хозяйств.
В каком-то смысле ни на минуту не затухавшая в последние годы дискуссия о свободе землепользования в аграрном секторе воспроизводила полемику на рубеже веков в царской России. Как и сейчас, значительная часть общества выступала за сохранение общинного уклада, настаивая на ограничении права свободного выхода крестьян из этого доставшегося в наследство от глубокой древности общественно-экономического института. Тогда община считалась гарантией того, что российский крестьянин и деревня в целом смогут избежать тех социальных язв, которые принес в российское общество пролетариат. Нынешние адвокаты коллективных форм землепользования считают их гарантией от того, что сельскохозяйственная земля будет скуплена иностранцами и предприимчивыми представителями нового класса собственников, в результате чего все сельское население разом превратится в безземельных батраков. Действовавший с конца 1893 года до столыпинской аграрной реформы закон обуславливал передачу главе семьи всех прав земельного собственника в числе прочего еще и получением согласия не менее двух третей членов общины. Как показывала практика, этого оказывалось достаточно, чтобы эффективно заблокировать процесс распада отжившего свой век общинного землепользования. При этом формально частная земельная собственность ни тогда, ни сейчас законодательно не дискриминировалась.
В связи со всем этим президентский указ "О реализации конституционных прав граждан на землю" имеет определенные аналогии с двумя принятыми в октябре--ноябре 1906 года земельными законами, с которыми обычно ассоциируется аграрная реформа Петра Столыпина. Как это ни удивительно, но документы, принадлежащие различным историческим эпохам, во многом созвучны. Девяносто лет назад крестьянам предоставили наконец равные со всем остальным населением Российской империи права. Предоставили и особое право — право потребовать в свою полную собственность причитающуюся долю общинной земли. Эти законы поставили крест на общине. Сейчас, после выхода президентского указа, однозначно предсказывать аналогичный исход для преобразованных колхозов и совхозов не возьмется никто. Даже придерживающиеся либеральных экономических воззрений специалисты-аграрники отмечают отсутствие значительного спроса на землю, в связи с чем историческая цель всей объявленной еще пять с половиной лет назад аграрной реформы — сконцентрировать земельную собственность в руках эффективного хозяина — остается весьма и весьма отдаленной перспективой.
И как бы то ни было, с экономической точки зрения президентский указ является очевидным шагом вперед, демонстрирующим, что избирательные кампании несут экономике не одно только зло. Реализуя положения ст. 9 и 36 Конституции России, указ, в частности, предоставляет собственникам земельной доли в реорганизованных колхозах и совхозах право передавать земельную долю по наследству, использовать ее для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, продать, подарить, обменять ее на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве или где-нибудь еще. Ключевым моментом является гарантия собственнику земельной доли свободы реализовать свое право без согласования с другими бывшими членами коллективного хозяйства.
В принципе, новый указ способен взорвать сложившийся в последние годы порядок землепользования в деревне. Хотя документы на право владения земельными участками уже давно выдавались Роскомземом, земля использовалась бывшими колхозами и совхозами по своему усмотрению, и собственник себя таковым не ощущал. Часто ему не выплачивались ни арендная плата, ни дивиденды, если земля вносилась в уставной фонд образованного на месте колхоза или совхоза акционерного общества. По сути, бывший колхоз распоряжался этой землей так же, как и государственной. Указ преследует цель предельно формализовать и регламентировать взаимоотношения между владельцем пая и акционерным обществом. Эти отношения могут строиться на условиях договора аренды (то есть владелец получает арендную плату за использование своей земли); передачи права пользования землей организации — также по договору — за соответствующую плату (например, продуктами или деньгами); а также на условиях передачи земельной доли в уставной фонд — в этом случае владелец пая теряет его, если захочет выйти из АО, получая вместо пая денежное возмещение.
Кроме этого, указ предусматривает передачу в собственность и незадействованных непосредственно в сельскохозяйственном производстве земель, находящихся тем не менее в сельской местности. Речь прежде всего идет об участках, располагающихся между угодьями, — лесных массивах, водоемах, дорогах, которые раньше могли сдаваться только в аренду. В соответствии с указом они будут переходить в собственность вместе с сельскохозяйственными землями, что в будущем чисто организационно облегчит формирование обособленных хозяйств фермерского типа. Правда, это произойдет в будущем, а пока это положение указа еще более активизирует процесс формирования вокруг крупных городов усадеб, к которым без всяких кавычек можно будет применить английское real estate.
Совершенно прогнозируема реакция на указ того круга людей, которые в настоящий момент являются фактическими хозяевами российской деревни. Речь идет о руководстве реорганизованных колхозов и совхозов, в последнее время активно превращающихся в сельских предпринимателей, неформально владеющих крупными агропромышленными хозяйствами. Именно они в наибольшей степени заинтересованы в сохранении неформальных и фактически никак не регламентированных отношений между держателями земельного пая и сельскохозяйственным АО. Остающееся по-прежнему становым хребтом российского сельского хозяйства аграрное руководство, в политическом отношении тяготеющее в своей массе к Аграрной партии, поставлено перед перспективой конкуренции за паи своих подчиненных, которые очень скоро начнут получать заманчивые предложения продать свою земельную долю. Недаром так тревожно звучит в устах лидера Аграрной партии России Михаила Лапшина пассаж о "толстосумах", готовых скупить всю землю в деревне. От этих слов веет сознанием собственной неконкурентоспособности.
В чисто экономическом плане "красные помещики" смогут сохранить свою роль крупного сельского хозяина только путем формирования собственных земельных владений, что потребует от них и времени, и значительных финансовых затрат. Правда, по некоторым сведениям, многие представители прежней колхозно-совхозной элиты (как, например, сам Михаил Лапшин) уже являются собственниками земельных угодий площадью от нескольких тысяч до нескольких десятков тысяч гектаров.
Тем не менее наиболее желательным развитием событий для них всех по-прежнему является сохранение на неопределенный срок status quo и отмена президентского указа. В конечном итоге экономическая часть программы аграрников всегда сводилось к положению о запрете свободной купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения (плюс требования массированной господдержки и товарного протекционизма). Фракция аграриев с успехом реализовывала это положение программы как в Верховном свете, так и в V Государственной думе: в течение 1995 года проект Земельного кодекса трижды проваливался в Думе в ходе второго чтения. А ведь с чисто формальной точки зрения, не кто иной, как представители аграрного сектора экономики, должны быть заинтересованы в скорейшем принятии федерального закона, который, согласно части 3 ст. 36 Конституции России, должен определять условия и порядок пользования землей.
Ощущение собственного могущества, к осени прошлого года превратившееся в иллюзию, подталкивало политические группировки аграриев к тому, чтобы заморозить ситуацию в земельном законодательстве, где помимо Конституции практически не было каких-либо подзаконных актов, детально регламентирующих земельные отношения. При этом аграрии оставались уверены, что благодаря своему влиянию в парламенте они застрахованы от принятия президентом односторонних решений вроде подписанного 7 марта указа. Так оно и было до парламентских выборов, на которых АПР потерпела сокрушительное поражение. Потребовалось всего два с половиной месяца, чтобы исполнительная власть осознала бессилие своих сельских оппонентов. Появившийся на прошлой неделе указ стал свидетельством принципиально нового расклада политических сил, ставшего более полярным. При принятии решений в области экономической политики уже практически не уделяется внимания мелким политическим формированиям, способным как максимум на то, чтобы инициировать запрос в Конституционный суд о соответствии президентского указа Конституции.
Поскольку появление указа, название которого подчеркивает его конституционный характер, не исключает в дальнейшем принятия и предусмотренного Конституцией федерального закона — Земельного кодекса, равно как и появление кодекса отнюдь не запрещает президенту издавать нормативные акты, считать указ незаконным нет формальных оснований. Вторжение президента в область законодательства в данном случае оправдано и с моральной точки зрения. В начале века, касаясь земельного вопроса, тогдашний министр финансов Сергей Витте произнес не лишенные провидческого смысла слова: "Горе той стране, которая не воспитала в населении чувства законности и собственности, а, напротив, насаждала разного рода коллективное владение". В интересах российской экономики, чтобы любой шаг власти, уводящий ее в сторону от коллективизма, был бы признан легитимным.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ