Снижение объемов поступлений в бюджет в текущем году заставило законодателей задуматься о поиске дополнительных средств. Если депутаты хотят пополнить казну, увеличивая налогообложение высокооплачиваемых категорий граждан и ужесточая правила использования контрольно-кассовых машин, то президент намерен сделать это за счет имущества должников.
Указ президента
Начало 1996 года характеризуется небывалой законотворческой активностью. Такое количество изданных президентом указов (более 200 в месяц) Россия вряд ли помнит. При этом одними указами президент обещает послабление налогового бремени, предоставление отсрочки по платежам и своевременную выплату заработной платы. С помощью других президент пытается восполнить уменьшающиеся доходы бюджета. В налоговой сфере трудно придумать что-то новое, с этим-то и столкнулся президент. В своем желании что-то улучшить глава государства начинает повторятся и вводить своими указами уже существовавшие и действовавшие ранее положения.
На сей раз это указ президента Российской Федерации #199 от 14 февраля 1996 года "О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций". Как и все решения прошлой недели, этот указ направлен на поиск дополнительных средств для бюджета. Президент просто удивляет своей оперативностью в решении экономических вопросов. Подписанный 14 февраля 1996 года указ вступил в силу с официальным опубликованием всего лишь неделю спустя (21 февраля 1996 года). А о его существовании узнали лишь только после опубликования в газетах не только депутаты российского парламента, но и высокопоставленные работники Минфина.
Впервые об обращении взысканий на имущество как возможной форме возмещения задолженности бюджету президент заявил в своем указе от 22 декабря 1993 года #2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней". Пункт 29 указа #2270 устанавливал, что к плательщикам налогов могут применяться меры бесспорного взыскания недоимки по платежам в бюджет в виде обращения взыскания на суммы, причитающиеся недоимщику от его дебиторов. Затем был разработан и принят совместный документ Госналогслужбы, Департамента налоговой полиции и Минфина России от 25/26 мая 1994 года "Положение о порядке взыскания недоимок по налогам и другим обязательным платежам, уплачиваемым юридическими лицами в бюджет и государственные внебюджетные фонды, на их имущество в случае отсутствия денежных средств на счетах в банках", регламентирующий порядок и очередность взыскания имущества и не прекративший действовать по сей день. Другое дело, что законодательный уровень министерства был несколько ниже, чем уровень федерального собрания или президента (закон или указ). Видимо, пытаясь отчасти повысить уровень компетентности данного положения, а также обратить внимание на присутствующие недостатки, президент издал указ #199, утверждающий временное положение, практически повторяющее письмо трех ведомств.
Указом президента утверждается временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций. Кроме того, правительству Российской Федерации предписывается определить в месячный срок порядок исчисления расходов по обращению взыскания на имущество организаций в соответствии с временным положением, а также порядок финансирования мероприятий по обращению взыскания на имущество организаций, не выполняющих своих обязанностей по платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. Расходы предполагается производить за счет средств централизованных фондов социального развития Госналогслужбы и Департамента налоговой полиции России, но при этом по реализации имущества расходы предполагается возмещать. Также президент предлагает правительству в двухмесячный срок укрепить службы судебных исполнителей. Если учесть решимость президента в поиске дополнительных средств для бюджета в целях сокращения задолженности по зарплате, а также предстоящие выборы, неплательщикам налогов и других платежей в бюджет придется очень туго. А работы судебным исполнителям по изъятию имущества значительно прибавится.
Президент обращает внимание на коммерческие банки, они тоже не останутся в стороне и в случае нарушений будут наказаны. В указе Центробанку России по согласованию с Минфином и Госналогслужбой России рекомендуется определить в месячный срок порядок применения к коммерческим банкам санкций (вплоть до отзыва лицензии на осуществление банковских операций) в случае неисполнения (задержки исполнения) ими платежных поручений налогоплательщиков, а также надлежащим образом оформленных требований налоговых и таможенных органов на перечисление денежных средств в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. Также этим учреждениям необходимо установить в месячный срок порядок, предусматривающий обязанность коммерческого банка, осуществляющего обслуживание расчетного (текущего) счета организации, в трехдневный срок со дня получения исполнительного листа или иного исполнительного документа на взыскание денежных средств с организации ставить отметку о полном или частичном его неисполнении в связи с отсутствием на расчетном (текущем) счете этой организации денежных средств, достаточных для удовлетворения требования взыскателя. Временное положение представляет собой не что иное, как несколько переработанный вариант положения Госналогслужбы от 25 мая 1994 года.
Прецедентом можно считать то, что в указе практически дано указание на срок окончания его действия. Указ действует до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок исполнения решений об обращении взыскания на имущество организаций, и внесения соответствующих изменений в Гражданский процессуальный кодекс.
Три закона о налогах
На прошедшем в минувшую среду пленарном заседании Государственной думы депутаты рассматривали три налоговых вопроса: "О внесении изменений в статью 6 Закона Российской Федерации 'О подоходном налоге с физических лиц'", "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации 'О налоге на добавленную стоимость'", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 'О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением'". По первому вопросу парламентарии преодолели вето, наложенное Советом федерации, по второму приняли закон с учетом замечаний президента, который отклонил этот закон в конце прошлого года, а третий законопроект был принят за основу в первом чтении. Наиболее интересны первый и последний.
Депутаты приняли в первом чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 'О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением'". Изменения в закон не вносились более двух лет, за это время необходимость в изменениях просто уже назрела. Важность этого законопроекта можно оценить еще и по тому, что на содоклад по проекту приехал руководитель Госналогслужбы Российской Федерации Владимир Гусев.
Три года назад (16 февраля 1993 года) появление указа президента #224 "Об обязательном применении контрольно-кассовых машин предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности при осуществлении расчетов с населением" привело предпринимателей в шок. Президент своим указом хотел поставить под контроль движение наличных денег в целях полной и своевременной уплаты налогов и других платежей в бюджет. Он обязывал во всех точках, где осуществляются операции с наличностью, применять при расчетах кассовые аппараты. Затем в спешном порядке Верховный совет Российской Федерации разрабатывает и принимает закон #5215-1 от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". Совет министров — Правительство Российской Федерации принимает 30 июля 1993 года постановление #745, регламентирующее применение контрольно-кассовых машин (ККМ). Если указ президента не мог служить руководством к действию, то закон жестко устанавливал необходимость применения ККМ, а постановление утверждало порядок применения кассовых аппаратов; кроме того, законом были установлены размеры штрафов при нарушениях.
Справедливо будет сказать, что закон был негативно воспринят почти всеми предпринимателями. В то время необычайно разрослись мелкие предприятия торгово-закупочного типа (коммерческие киоски, небольшие магазинчики), и, всячески избегая налогообложения, они имели колоссальные сверхприбыли. При введении ККМ при расчетах у большинства руководителей предприятий возникло много трудностей, связанных с поиском самого аппарата, а также со значительным сокращением получаемой прибыли. Многие предприятия просто прекратили свое существование, остальные же придумали более изощренные способы сокрытия доходов от налогов. Тогда-то и появилась двойная бухгалтерия в коммерческих палатках: ведение двух книг учета, одной для налоговой инспекции, куда ежедневно исправно подклеивались контрольные чеки, другая — для собственного учета, где реально отражалось количество проданного товара поштучно. Чего стоит еще один из многих способов ухода от налогов, когда по накладной оформлялось 10 единиц товара и продавались они чуть ли не по два месяца, а на самом деле, как только товар заканчивался в магазине, он просто подвозился со склада в течение дня в количестве тех же 10 единиц. В итоге на поверку в торговой точке оказывалось товара не более чем по накладной, однако реально его было продано в несколько раз больше. Даже штрафы не смущали нарушителей. Они имели несомненно больший доход, чем сумма штрафа, вероятность которого была мала.
Тем не менее почти через 2,5 года вскрылись некоторые недоработки закона, а кроме того, по прошествии времени изменилась экономическая ситуация. В связи с этим еще летом прошлого года в Госдуму было предоставлено сразу три проекта, вносившие изменения в применение кассовых аппаратов (инициативы Новгородской областной думы, Законодательного собрания Владимирской области и правительства Российской Федерации). В процессе работы депутаты пришли к выводу, что проект, предложенный российским правительством, наиболее удачен для принятия за основу (в первом чтении), а некоторые предложения, содержащиеся в областных проектах, можно включить в этот проект при доработке перед вторым чтением.
Законопроект предусматривает введение лицензирования деятельности по продаже и техническому обслуживанию ККМ. Кроме того, в нем расширяются полномочия налоговых органов. В случае принятия закона налоговые органы, например, получают право проверять наличие ценников на продаваемые товары, при этом цены должны указываться только в валюте Российской Федерации, что сейчас во многих частных магазинах не соблюдается. Также налоговые органы приобретут право самостоятельно производить контрольные закупки. Можно предположить, что в поисках дополнительных поступлений в бюджет налоговые органы смогут активизировать свою деятельность, тем более что в законопроекте значительно расширяется статья, предусматривающая ответственность предприятий. Кроме того, по словам директора Федеральной службы налоговой полиции Сергея Алмазова, прозвучавшим на состоявшемся на прошлой неделе совместном брифинге руководителей налоговых служб России, налоговая полиция будет способствовать проведению проверок в направлениях, в которых можно было бы ожидать появления наиболее прибыльных вариантов пополнения бюджета, например выявление нарушений по применению ККМ.
Предполагается также обязательное применение кассовых аппаратов при операциях по купле-продаже валюты. Это положение, видимо, заставит задуматься владельцев обменных пунктов о целесообразности их бизнеса. Достаточно вспомнить о том, что с введением валютного коридора доходность операций по купле-продаже валюты значительно уменьшилась и часть обменных пунктов прекратила свою деятельность. Нетрудно предсказать, что введение кассовых аппаратов лишит владельцев обменных пунктов всякой надежды на прибыльность их предприятий ввиду практически полного контроля со стороны налоговых органов и, как следствие, прокатится вторая волна ликвидации обменных пунктов.
Законопроект повышает долю от общей суммы штрафов, направляемую в федеральный бюджет. Если по действующему сейчас закону разрешается зачислять в федеральный бюджет 20%, то в законопроекте предлагается увеличить это число до 30%. Оставшиеся суммы штрафов зачисляются в местные бюджеты. Благодаря внесению поправок в закон предполагается получить дополнительно в бюджет в виде налоговых поступлений более 4 трлн рублей.
Еще один закон — "О внесении изменений в статью 6 закона Российской Федерации 'О подоходном налоге с физических лиц'" — уже достаточно не нов: его принимал еще прошлый состав Государственной думы. При рассмотрении в Госдуме в прошлом году он был утвержден без особых проблем за весьма короткое время (менее месяца), но его не одобрил Совет федерации. Объяснить это можно в основном тем, что у бюджетного комитета верхней палаты парламента России были несколько другие представления о новой шкале. Шкала, предложенная депутатом Совета федерации Александром Титкиным, отличалась от стандартных представлений. Одним из главных отличий было то, что суммы пределов в шкале устанавливались в размерах, кратных минимальной заработной плате, что не отвечает требованиям существующего законодательства. Кроме того, президент направил в парламент письмо от 6 декабря 1995 года #Пр-1755, в котором указывал "на то обстоятельство, что установленная проектом федерального закона шкала подоходного налога отразится на доходах среднеоплачиваемого слоя населения и в меньшей мере затронет доходы высокооплачиваемой категории населения. С учетом инфляционных процессов рост абсолютной величины налога, исчисленного по установленной проектом федерального закона шкале, не будет соответствовать реальному повышению доходов среднеоплачиваемой категории населения". Амбиции депутатов верхней палаты парламента, помноженные на сомнения президента, дали неожиданный эффект — наложение на закон вето.
В этот же раз депутаты нижней палаты, занимающиеся доработкой закона, досконально подготовились к рассмотрению вопроса на пленарном заседании: сделав необходимые расчеты и подготовив сравнительные таблицы, они практически предвосхитили все возможные вопросы своих коллег. Не стоит сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что новый состав Госдумы отличается от предыдущего — появилось много новичков. В результате на пленарном заседании Государственной думы вето Совета федерации было преодолено без каких-либо видимых усилий.
По словам председателя комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной думы Российской Федерации, новая шкала весьма удобна для лиц, имеющих низкий и средний уровень доходов; начиная примерно с уровня среднемесячного дохода граждан в 3,5-4 млн рублей налоговое бремя увеличивается, но не очень значительно, — верхняя ставка составляет всего 35%. По оценке экспертов Госдумы, повышение налогового бремени высокооплачиваемых слоев населения принесет в бюджет не менее 2 трлн рублей. Однако Министерство финансов Российской Федерации не разделяет мнения депутатов по изменению шкалы. Как отметил заместитель министра финансов Сергей Шаталов, самое разумное было бы "не дергать шкалу подоходного налога и вообще подоходный налог, и то, что депутаты преодолели вето и одобрили предложенную ранее шкалу, не совсем здорово".
Теперь остается только ждать подписания закона президентом и его официального опубликования. В случае, если это произойдет, новая шкала начнет действовать с 1 января 1996 года.