По традиции, сохранившейся со времен СССР, конец года — урожайная пора для различных, в том числе и внешнеэкономических, циркуляров. 16 января, в первом номере Ъ в этом году, мы уже писали о решениях, принятых исполнительной властью, — правительственных постановлениях о введении обязательной экспертизы экспортных грузов и об очередном снижении ставок экспортного тарифа. Сегодняшний обзор посвящен действиям власти законодательной.
Инвесторы дождались production sharing
Ъ внимательно следил за всеми метаморфозами, которые претерпел закон "О соглашениях о разделе продукции". И хотя Борис Ельцин, как и прогнозировал Ъ 23 декабря, подписал этот закон на пороге нового года (30 декабря 1995 года), можно с уверенностью сказать, что законодатели к нему еще вернутся.
Начнем, однако, с оценки самого факта подписания закона президентом. Как известно, вокруг того, стоит или нет Борису Ельцину ставить свою подпись под законом в редакции межпалатной согласительной комиссии Федерального собрания, кипели нешуточные страсти. Petroleum Advisory Forum (организация, объединяющая крупнейшие нефтяные компании), разработчики думской версии закона, первый вице-премьер Анатолий Чубайс, некоторые депутаты — например, Павел Бунич — считали, что закон абсолютно бесплоден и не сможет выполнить свою главную функцию — привлечения иностранных инвестиций. Другие — министр топлива и энергетики Юрий Шафраник, первый заместитель министра экономики Яков Уринсон, видя недостатки закона, тем не менее считали оптимальным вариантом вступление его в силу при практически одновременном начале кампании по изменению тех его положений, которые вызывают наибольшее недовольство инвесторов. Эту позицию разделял и Ъ, считая реальным риск того, что после президентского вето новый состав Думы может вообще поставить крест на легализации в России production sharing. Вступление же закона в силу будет иметь несомненный положительный эффект хотя бы потому, что откроет путь практической реализации проектов, основанных на уже подписанных соглашениях о разделе продукции, остававшихся лишь бумагой без принятия соответствующего закона. В документе, подписанном президентом, прямо говорится, что все соглашения, заключенные до вступления закона в силу, считаются соответствующими его требованиям.
Итак, инвесторов можно поздравить. Новый закон вполне способен обеспечить им (в качестве инвесторов по закону могут фигурировать как иностранные, так и российские юридические или физические лица) самое необходимое — налоговую стабильность. Несмотря на происшедшие в законе изменения, он сохранил главное: по существу он обеспечивает инвесторам — участникам соглашений иммунитет к неблагоприятным изменениям российского экономического и прежде всего налогового законодательства. При этом львиная доля платежей будет производиться в натуральной форме в рамках раздела продукции.
Правда, последняя редакция закона нанесла инвесторам определенный урон. Во-первых, теперь им предстоит в обычном порядке уплачивать экспортные пошлины. Во-вторых, не вполне ясен механизм внесения изменений в заключенные соглашения о разделе продукции. Ст. 17 содержит весьма скользкую формулировку: изменения возможны "по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств". Этот весьма далекий от однозначного толкования ребус, если вспомнить историю появления нового закона, можно разгадать таким образом: российское государство оставляет за собой право односторонне ревизовать условия соглашения, если, например, изменения мировой конъюнктуры будут сочтены достаточными обстоятельствами. В-третьих, существенно возросли контрольные полномочия законодательной власти. Если с тем, что общий перечень объектов, предлагаемых для совместной разработки на условиях production sharing, должен иметь статус закона, еще можно согласиться, то закрепление за законодателями прерогативы окончательного решения относительно соглашений о разделе продукции по объектам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации (это, например, весь континентальный шельф), или в тех случаях, когда инвестор был определен без проведения конкурса или аукциона, явно отпугнет инвесторов. Эти положения не только несут в себе заряд конфронтации с исполнительной властью, но и делают механизм привлечения инвесторов к проектам production sharing в России практически неработающим. Именно на устранении перечисленных препятствий в развитии инвестиционной деятельности и должны сконцентрироваться усилия сторонников нового закона в обновленном Федеральном собрании.
Калининградская особая
История СЭЗ "Янтарь" (Калиниградская область) не менее драматична, чем судьба закона "О соглашениях о разделе продукции". Став первой свободной экономической зоной еще в СССР, фактически СЭЗ "Янтарь" может похвастаться лишь статусом свободной таможенной зоны, и то только потому, что ее представители (в отличие от лоббистов других формально существующих свободных экономических зон) сумели внести упоминание о зоне в постановление Верховного совета России о введении в действие Таможенного кодекса. Однако эти рамки показались — и небезосновательно — тесными администрации Калининградской области, и в результате при ее деятельном участии был разработан закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области".
Ответ на вопрос, почему в законе произошло переименование свободной экономической зоны (СЭЗ) в особую экономическую зону (ОЭС), очевиден. На парламентской кухне давно и пока безрезультатно варится закон о СЭЗ. Администрация Калининградской области решила ускорить события, от термина СЭЗ было решено отказаться, чтобы уйти от увязки его с общим законом о свободных экономических зонах, судьба которого остается неопределенной.
Сейчас закон о Калиниградской ОЭС вторично находится на подписи у Бориса Ельцина. Первая попытка была предпринята 4 декабря 1995 года, после того как закон, принятый Государственной думой, 14 дней пролежал в Совете федерации, так и не дождавшись реакции депутатов. Тогда закон был возвращен президентом в верхнюю палату Федерального собрания на том основании, что он вносит существенные изменения в действующее таможенное и валютное законодательство, а также в закон "О налоге на добавленную стоимость". 5 января закон был одобрен Советом федерации.
Суть нового закона, вновь ожидающего подписи президента, сводится к установлению для Калиниградской области более льготного режима инвестиций, предпринимательской и внешнеэкономической деятельности. При этом статус свободной таможенной зоны, естественно, сохраняется. Администрации Калининградской области, целиком входящей в состав ОЭЗ, передается право самостоятельной регистрации всех видов предпринимательской деятельности, за исключением производств ВПК, ТЭК, транспорта и связи, средств массовой информации, добычи нефти и газа, а также драгоценных металлов (включая их переработку). Администрация зоны наделяется полным набором прав в привлечении (в том числе и путем проведения конкурсов) иностранных инвестиций, причем специально оговорено, что иностранным инвесторам земля может передаваться исключительно в аренду. Предусматривается более льготный режим для иностранных и российских банков. Преференции устанавливаются опять же администрацией Калининградской области по согласованию с ЦБ и федеральным правительством.
В соответствии с законом, на экспорт товаров, произведенных в Калининградской области (товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости в процессе его обработки в области составляет не менее 30%, для электроники и сложной бытовой техники — 15%), не распространяется обязательная продажа валютной выручки.
Законом также предусмотрено, что правительство разрабатывает и утверждает федеральную государственную программу развития ОЭЗ. Естественно (и об этом прямо говорится в законе), программа, по существу, представляет собой заявку на получение в приоритетном порядке бюджетного финансирования. Правда, в законе также сказано, что прежде всего финансирование будет направляться на содержание воинских частей и органов федеральной власти, но, понятно, этим дело никак не ограничится. В принципе, это соответствует потребностям формирования свободной экономической зоны, нуждающейся в развертывании различных инфраструктурных объектов.
В том, что президент подпишет закон, есть определенные сомнения. Основная юридическая претензия, предъявляемая к закону президентскими структурами, заключается в том, что объем полномочий, которыми наделяется администрация ОЭЗ, изменяет конституционно-правовой статус Калининградской области. Более конкретные замечания сводятся к тому, что новый закон входит в противоречие с рядом уже действующих. Так, в законе говорится о том, что услуги по обеспечению транзита грузов через территорию ОЭЗ (погрузка, транспортировка, перевалка и т. д.) не облагаются налогом на добавленную стоимость. Возражения вызывает также и положение о том, что происхождение товаров (а это ключевой элемент функционирования свободной таможенной зоны) определяет администрация ОЭЗ совместно с ГТК. Между тем по закону "О таможенном тарифе" это функция федерального правительства. Неясен и объем льгот, которые могут предоставляться иностранным банкам в Калиниградской области.
Возражения, таким образом, достаточно серьезны. Однако свободная или особая экономическая зона и создается для того, чтобы ее правовой и экономический режим отличался от действующего на территории остальной страны, а это невозможно без законодательных новаций. Прохождение нового закона, вероятно, было бы более безболезненным, если бы его разработчики одновременно подготовили и изменения в действующие законы, которые сводились бы к тому, что особый порядок их действия применительно к Калининградской областью изложен в законе "Об особой экономической зоне в Калиниградской области". Тем не менее вероятность подписания президентом закона сохраняется. Глава администрации Калиниградской области Юрий Маточкин, участвовавший вместе с Борисом Ельциным в недавнем подписании соглашения между Калининградской областью и Российской Федерацией о разделе полномочий (прежде всего по поводу платежей в федеральный бюджет), не теряет надежды на то, что за этим шагом последуют дальнейшие и прежде всего вступление в силу закона об особой экономической зоне.
ВАДИМ Ъ-БАРДИН