Не секрет, что независимость центрального банка страны в значительной степени определяет устойчивость национальной денежной единицы и, конечно, банковской системы в целом. В Киеве в ближайшие недели развернется нешуточная борьба вокруг законопроекта о Национальном банке Украины. Исход предстоящих схваток позволит с большой степенью достоверности прогнозировать ход событий на украинском финансовом рынке.
Действующих сил в нынешней ситуации по меньшей мере четыре: сам Национальный банк Украины (НБУ), руководимый Виктором Ющенко (о нем см. Ъ от 9 сентября 1995 года), коммерческие банки, Международный валютный фонд, являющийся одним из крупнейших кредиторов страны (он уступает в этом качестве разве что России), и парламентская комиссия по финансам и банковской деятельности во главе с Виктором Сусловым. Надо заметить, что последний активно отстаивает в этом вопросе интересы правительства, а точнее — Министерства финансов.
Субъективное мнение заинтересованной стороны
Как признался, отвечая на вопрос Ъ, сам Виктор Ющенко, предложенный Нацбанком начальный вариант документа написан очень амбициозно, четко и смело. Уже в процессе предварительного обсуждения ему пришлось серьезно спорить с представителями коммерческих банков о содержании многих статей — прежде всего тех, в которых идет речь об инструментах контроля и влиянии НБУ на функционирование финансовых структур.
Некоторые банки выступили даже за создание автономного от Нацбанка органа банковского надзора, однако Виктор Ющенко полагает, что для подобного шага нет реальных предпосылок, а кроме того, первые три-четыре года такой орган был бы недееспособен. Как следствие — неизбежен кризис платежной системы в целом.
Еще один больной вопрос — о доходах Нацбанка Украины. Как считает Ющенко, их извлечение главным банком страны неизбежно, в частности, в результате работы на валютном рынке; причем изъятие положительной курсовой разницы в доход госбюджета недопустимо, поскольку в случае изменения конъюнктуры НБУ будет нечем компенсировать разницу отрицательную. Но главной целью Нацбанка извлечение прибыли, конечно, быть не должно.
Самым важным Виктор Ющенко считает предоставление правлению НБУ, формирующему монетарную политику, реальных полномочий, разумеется, в том случае, если у государства есть желание поддерживать национальную валюту стабильной. Иными словам, Нацбанк должен получить набор инструментов для воздействия на ситуацию. При этом глава НБУ соглашается с необходимостью существования консультативного органа — совета банка, в который вошли бы представители банковских, правительственных и парламентских кругов. Тем не менее правление НБУ должно получить право преодолевать вето совета Нацбанка на свои решения в области денежно-кредитной политики, если последние приняты в рамках его, правления, компетенции.
Виктор Ющенко является последовательным сторонником либерализации финансовой системы — об этом говорит хотя бы его позиция по проблеме обязательной продажи валютной выручки. Председатель Нацбанка считает, что использовать этот инструмент (особенно если речь идет о полной продаже) уместно только на начальным этапе рыночных преобразований. Он уверен, что бессмысленно заставлять украинских участников рынка продавать ежемесячно $800 млн лишь для того, чтобы убедиться, что указанные суммы легли на какой-то счет. В конечном итоге валютное регулирование, основанное на либерализации экономики, обойдется намного дешевле даже с точки зрения расходов на трансфер, комиссию при конвертациях и т. д.
Урок немецкого в российском изложении
Председатель биржевого совета Украинской межбанковской валютной биржи и член комиссии ВС по финансам и банковской деятельности Вадим Гетьман хотя и весьма близок к банковским кругам, но все же считает, что контроль над деятельностью коммерческих банков должен осуществляться именно Нацбанком в соответствии с законом и какие-либо компромиссы в этом вопросе неуместны. Но в разделе о контрольных функциях позиция НБУ обозначена очень жестко, и ее, по мнению Гетьмана, надо смягчить — уж слишком много показателей должно контролироваться. И при подготовке документа к вынесению на рассмотрение Верховного совета уже были учтены предложения Проминвестбанка, Укрэксимбанка, агропромбанка "Украина", Приватбанка, а также Министерства финансов, высказанные в ходе предварительных консультаций. Как уверен Вадим Гетьман, и в ходе первого чтения в содержание многих статей будут внесены значительные изменения.
По словам Гетьмана, разработчики закона о НБУ изначально рассматривали несколько направлений, в которых могла бы вестись работа над проектом; в частности, тщательно изучались немецкий и французский законы. В итоге, однако, решили сделать документ максимально близким к российскому аналогу. Причин тому несколько: во-первых, Россия имеет очень тесные экономические связи с Украиной, во-вторых, россияне ориентировались на немецкую банковскую систему, к которой украинская весьма близка. Ну и самое главное — российский закон прошел частое сито множества обсуждений (только в Думе — трижды). Вадим Гетьман отдал должное квалификации бывшего вице-премьера и министра финансов России Бориса Федорова, который был инициатором и активным участником разработки российского законопроекта. Между тем плагиата, отметил Гетьман, не было; кроме того, полномочия украинского центрального банка не выше тех, что отведены его российскому собрату.
Комиссия ВС Украины по финансам и банковской деятельности, конечно, будет добиваться того, чтобы НБУ смог занять надлежащее ему место в структуре государственной власти. Кстати, и в конституционном договоре записано, что "в вопросах, связанных с проведением денежно-кредитной политики, правительство согласует свои действия с Нацбанком Украины, на который возлагаются функции выработки и осуществления такой политики" (ст. 34).
Вадим Гетьман считает, что прибыль НБУ должна использоваться прежде всего на пополнение собственных его фондов и на нужды, оговоренные в смете. Остаток же должен раз в год перечисляться в бюджет, тем самым будут нивелироваться временные конъюнктурные колебания.
Комиссия ВС не совсем согласна с тем, что Нацбанк хотел бы иметь больше прав при проведении расчетов и взять на себя функции клирингового центра (причем не только по расчетам с коммерческими банками, но и с прочими юридическими лицами). А среди важнейших недостатков законопроекта Гетьман назвал отсутствие в нем нормы о размерах уставного фонда (в российском такое положение имеется).
Нацбанк как доходная статья
Глава парламентской комиссии по финансам и банковской деятельности Виктор Суслов подтвердил, что законопроект о НБУ является равнодействующей нескольких политических сил. Однако в силу того, что его первоначальный вариант подготовлен в самом Нацбанке, последний постарался заложить туда максимально возможную для себя степень свободы. Как считает Виктор Суслов, парламент вряд ли полностью согласится с этим. Зато наверняка будут приняты практически без корректив статьи, посвященные организации денежного обращения, банковскому контролю и иным "техническим" вопросам.
А вот что касается независимости, то парламент почти наверняка изменит текст таким образом, чтобы НБУ активнее прислушивался к мнению правительства. Кроме того, проект почти не содержит норм, позволяющих осуществлять финансовый контроль над Нацбанком извне, и это, по словам Суслова, недопустимо — ВС позаботится о таких дополнениях, которые позволили бы сделать возможным слежение за финансовыми результатами работы главного банка страны.
Ведь, к примеру, в нынешнем году Нацбанк ничего не дал казне — прискорбный факт в условиях дефицита госбюджета. Виктор Суслов считает необходимым, чтобы инфляционные прибыли использовались в интересах государства, а не съедались исключительно самим Нацбанком. ВС ни в коем случае не согласится сделать правительство безнадежным должником НБУ, хотя сейчас сложилась такая ситуация, что Нацбанк не перечисляет денег Минфину — потому что последний не отдает проценты по кредитам, предоставленным правительству Нацбанком.
В связи с этим Виктор Суслов не исключает, что задолженность правительства Нацбанку будет списана, потому что уплата процентов по всем ранее предоставленным кредитам сегодня невозможна. А Нацбанк все-таки должен начать перечислять деньги в казну.
Если уж Нацбанк законно не платит налогов, то он по крайней мере должен перечислять в бюджет весь остаток прибыли, который образуется после использования полученных доходов на собственные нужды, считает глава парламентской комиссии. Но в нынешних правовых условиях не урегулирован вопрос о том, где находятся пределы таких нужд. Естественно, возникает соблазн неограниченно наращивать расходы. Поэтому Виктор Суслов намерен настаивать на том, чтобы процедура исчисления издержек была в законе прописана.
По информации председателя комиссии ВС по финансам и банковской деятельности, объем капвложений НБУ достигает едва ли не половины всех государственных инвестиций. И сегодня, действуя в рамках закона, НБУ сумел не перечислить в бюджет требуемые 63 трлн карбованцев (около $350 млн) — свободного остатка в банке просто нет, и эти суммы списываются в качестве погашения долгов правительства.
Российская Дума приняла закон, дарующий Центробанку немалые льготы. Но вот Украине, считает Виктор Суслов, аналогичные нормы не по карману. И поэтому глава парламентской комиссии намерен настаивать, чтобы все сферы коммерческой деятельности Нацбанка облагались налогами.
Что же касается инструментов Нацбанка, то, по словам Суслова, все классические методы воздействия на денежную систему в законе предусмотрены, но, скажем, рефинансирование сейчас существует в несколько ненормальном виде, поскольку основная масса таких кредитов выдается Минфину и обратно не возвращается. Конечно, комбанки дополнительные ресурсы получают, но не в форме кредитов центрального банка, а в форме остатков на счетах клиентов. Безусловно, данный механизм снижает управляемость банковской системой в целом, и такую схему можно рассматривать как заурядную бюджетную эмиссию.
Между тем прямое кредитование правительства новый законопроект запрещает, равно как и скупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении. Исключения сделаны для тех случаев, когда такого рода действия предусмотрены законодательными актами парламента, касающимися формирования государственного бюджета; кроме того, разрешено кредитовать Минфин для покрытия кассовых разрывов в пределах 10% предыдущих годовых бюджетных поступлений.
Что касается норм обязательных резервов, то ВС Украины, по словам Виктора Суслова, хотел бы зафиксировать пределы, в которых Нацбанк мог бы устанавливать эти нормы по разным видам счетов, оставив оперативное принятие решений за НБУ.
Среди спорных пунктов закона в парламенте отмечают желание НБУ и дальше обслуживать межгосударственные расчеты коммерческих банков посредством специального центра.
Что же касается политики Нацбанка в целом, то ее в значительной мере определяет его председатель, которого пока по рекомендации президента страны имеет право назначать Верховный совет. Сохранится такая процедура и в дальнейшем. Максимальная длительность пребывания в должности главного банкира — два срока по 5 лет подряд. Но кроме стандартных причин смещения главы НБУ (например, тяжелая болезнь) комиссия парламента хотела бы внести еще одну — нарушение действующего законодательства.
Подытоживая впечатления от рассматриваемого документа, Виктор Суслов подчеркнул, что Нацбанк всегда является инструментом политических действий, даже если он утверждает, что это не так. И хотя представительство МВФ на Украине написало одобрительную рецензию на закон, это вовсе не значит, что парламент будет руководствоваться рекомендациями фонда, а не своим пониманием национальных интересов.
Не родись красивым!
Виктор Ющенко высоко оценивает проект закона о Национальном банке Украины, но предвидит, что у него будет тяжелая судьба. Вот одна из причин. НБУ сумел собрать сильный коллектив профессионалов и хотел бы сохранить его и впредь. Ради такой цели в документ даже включен специальный раздел о служащих Нацбанка. Указанные положения касаются материального обеспечения и статуса персонала, гарантируя последнему куда более благоприятные условия, нежели прочим госслужащим.
Разумеется, такая забота многих раздражает — равно как и акцентированный курс Нацбанка на автономность. На одной из последних пресс-конференций неудовольствие по этому поводу высказал даже президент Леонид Кучма. Впрочем, это мало о чем говорит: в политической гибкости Леонид Данилович ничуть не уступает своему предшественнику Леониду Макаровичу.
Опыт прохождения ряда важных экономических законов (о финансово-промышленных группах, о валютном регулировании и т. д.) сквозь жернова украинского парламента показывает, что стремление "все поделить" все еще перевешивает разумные доводы. Так что проект, предложенный Нацбанком, в итоге может оказаться изрядно ощипанным. Правда, как показывает тот же опыт, украинская исполнительная власть все лучше осваивает искусство "предварительной работы" с парламентариями, добиваясь немалых побед (стоит только вспомнить историю с подписанием конституционного договора).
Поэтому процедура прохождения закона о Нацбанке через Верховный совет Украины будет той самой лакмусовой бумажкой, которая покажет степень заинтересованности правительства и президента в независимом Нацбанке. По имеющимся у Ъ сведениям, в последние недели правительству стало полегче договариваться с НБУ по поводу "пожарных мероприятий" вроде экстренной отправки наличных денег для гашения шахтерских акций протеста. Возможно, в ближайшие недели будет достигнут некоторый компромисс: НБУ пойдет на временные уступки правительству в обмен на поддержку такого варианта закона, который гарантировал бы Национальному банку Украины более устойчивые позиции в перспективе.
АЛЕКСАНДР
ПИВОВАРОВ