Хороший пример того, как тщательно в Думе выверяют тексты законов, дает первый опыт применения поправок об "удалении в отставку" глав муниципальных образований. Закон, который был внесен в Думу главным юристом страны, но все равно не позволил депутатам Озерска уволить своего мэра, проанализировал озерский юрист Юрий Колковский.
Согласно статье 74.1, включенной по инициативе президента РФ в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", представительный орган муниципалитета вправе "удалить главу муниципального образования в отставку". Основанием для этого может, в частности, послужить неисполнение мэром своих обязанностей в течение трех или более месяцев, а также вынесение депутатами дважды подряд неудовлетворительной оценки деятельности мэра по итогам его ежегодного отчета перед местным советом.
Очередное (42-е с 2003 года) изменение закона о местном самоуправлении (далее — закон) вступило в силу в конце мая. И уже в следующем месяце было принято два решения об "удалении в отставку": 1 июня совет депутатов Озерского городского округа уволил главу города Сергея Чернышева, а 16 июня та же судьба постигла мэра Суздаля Сергея Годунина. Судя по тому, что возможность применения новой поправки рассматривается еще в нескольких регионах, эта норма будет у муниципальных депутатов востребована.
Казалось бы, парламентарии, осознавая значимость новой нормы, должны были готовить этот проект особенно скрупулезно, чтобы разработать четкий и понятный механизм реализации закона и свести к минимуму возможности для его расширительных толкований. Но законодатель с такой задачей на этот раз не справился. В немалой степени именно этим можно объяснить тот факт, что первое решение об "удалении в отставку" оказалось на грани отмены всего через 15 дней после принятия: Озерский городской суд удовлетворил иск отставленного мэра. Решение еще не вступило в силу из-за его обжалования советом депутатов. Но уже сейчас можно сказать, что третья власть вынуждена по своему усмотрению восполнять пробелы и недоговоренности закона, многие из которых вполне просчитывались заранее и могли быть предотвращены в ходе законотворческого процесса.
Прежде всего вызывает недоумение сам термин "удаление в отставку". В принципе он известен нашему законодательству и содержится в законе "О статусе судей в РФ", но применяется вовсе не в контексте ответственности, а в ст. 15 такой уход с должности даже называется почетным. Каков глубинный смысл применения именно такого термина в отношении градоначальников, ни авторы закона, ни депутаты не объяснили.
Глава 10 закона, куда помещена новая статья, называется "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью". В ней содержится и норма об ответственности мэра перед государством в форме его "отрешения от должности", а названия всех статей начинаются со слова "ответственность". Но в названии новой статьи 74.1 ("Удаление главы муниципального образования в отставку") и в ее тексте это слово отсутствует, что сразу вызывает вопрос: является ли удаление мэра в отставку формой ответственности либо неким своеобразным вариантом контроля и надзора за его деятельностью?
Вопрос этот далеко не праздный, так как при введении новой ответственности возникает проблема, как быть с ненадлежащими действиями субъекта ответственности, допущенными им до ее введения. Если "удаление в отставку" есть по мысли законодателя форма ответственности, то все нынешние мэры могут оказаться вообще вне действия этого закона, поскольку были избраны до вступления в силу новой поправки. Снять эту проблему на стадии рассмотрения законопроекта не составляло никакого труда. Теперь же эксперименты с устранением мэров лишь вызовут нездоровый ажиотаж и, кроме того, заставят суды на ходу дописывать за законодателем то, что он не удосужился сделать сам. Кстати, Озерский суд посчитал, что "удаление в отставку" не есть форма ответственности, но лишь форма контроля и надзора за деятельностью мэра. И хотя такой вывод представляется спорным, закон сам позволяет неоднозначное понимание нормы.
Из вышесказанного вытекает и еще один немаловажный вопрос, от которого дистанцировался законодатель,— определение пределов действия поправки. Ведь исходя из ее текста если в уставе муниципального образования был и ранее предусмотрен ежегодный отчет мэра о его деятельности, то депутаты могут поставить неудовлетворительную оценку за любой год исполнения градоначальником своих полномочий. Если же предположить, что "неуд" можно ставить только за последующие за вступлением поправок в силу годы, то выходит, что об этом основании для отставки следует вообще забыть на два ближайших года.
Оценка деятельности мэра привязана законом к его ежегодному отчету перед депутатами. Но насколько жесткой является эта привязка? Означает ли это, что если нет отчета, то не может быть и оценки? Может ли быть отчет принят, но поставлена неудовлетворительная оценка? Могут ли депутаты поставить оценку не сразу, а, скажем, через год или два? Закон эти вопросы не регламентирует. Именно отсутствие четких правил в этой части позволило озерским депутатам поставить мэру "неуд" сразу за 2007 и 2008 годы, а значит, формально выполнить условие закона.
Следующий проблемный вопрос — уведомление о начале процедуры "удаления в отставку". Уведомлять по закону надо руководителя субъекта РФ и самого мэра. Каким образом следует это делать и что понимать под "надлежащим уведомлением", закон не определяет. А если мэр уклоняется от получения уведомления или у представительного органа на момент проведения заседания по отставке нет документального подтверждения того, что мэр уведомлен? Ведь в законе указано, что должно быть "обеспечено заблаговременное получение" мэром соответствующих документов. Как отправителю понять, получил ли их адресат? К примеру, депутаты Озерского горсовета, отчаявшись обеспечить это самое "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд логично посчитал такое уведомление надлежащим, но вопросы об иных формах уведомления остались.
Наконец, может ли быть уведомлен мэр, находящийся в командировке или отпуске, каковы последствия несвоевременного уведомления губернатора, порочит ли это всю процедуру "удаления в отставку", либо это некритично? Закон на эти вопросы не отвечает. Выходит, что все это остается на усмотрение депутатов, а затем и судов, которые будут вынуждены заполнять пробелы, исходя из общих "принципов осуществления правосудия" (ч. 4 ст. 2 ГПК РФ).
Еще вопрос. Согласно закону, решение об удалении мэра в отставку по инициативе депутатов необходимо принимать "с учетом мнения" губернатора. Дает ли это депутатам право принять решение, противоположное мнению главы региона, неизвестно: законодатель и тут ушел от каких-либо пояснений. Зато в законе с любовью и тщанием описано, кто и в каких случаях подписывает решение совета депутатов об удалении мэра в отставку, что лишний раз подчеркивает необъяснимую непроработанность остальных положений закона.
Не хватает четкости и в мерах по обеспечению защиты мэра от депутатов. Закон не разъясняет, что означает и как выглядит "предоставление ему возможности дать депутатам... объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку". Особенно интересно такая формулировка выглядит, если иметь в виду, что, судя по закону, депутаты могут вообще не объяснять свое желание отправить мэра в отставку. И что значит "депутатам"? Всем сразу? Каждому в отдельности? В дружеской обстановке или на соответствующем заседании совета? Опять непонятное пренебрежение важными процедурными деталями и законодательной техникой.
Неопределенности добавляет и то, что в законе нет порядка обжалования решения об удалении мэра в отставку, хотя предыдущие статьи этой главы содержат такие положения. В случае с Озерском отсутствие механизма обжалования дало депутатам основание утверждать, что их решение вообще не может быть обжаловано. Вероятнее всего, суды будут принимать решения, исходя из конституционного положения о праве любого лица на судебную защиту (как это и сделал Озерский суд), но почему остальные статьи закона упоминают о таком праве, а эта — нет? Является ли это подтверждением того, что "удаление в отставку" не есть форма ответственности и обжаловать подобное решение депутатов действительно невозможно? Ответа нет.
Таким образом, создается впечатление, что механизм удаления мэров в отставку имеет вид решета, в зияющие пустоты которого будет проваливаться желание муниципальных депутатов им воспользоваться. В такой ситуации неминуемы судебные споры, в которых из-за пробелов закона суд вынужден будет применять общие принципы правосудия или собственное усмотрение, высока и вероятность появления политизированных решений. Такая правовая неряшливость кроме прочего дает избирателям повод утвердиться в пренебрежительном отношении к органам государственной власти, которые позволяют себе при рассмотрении вопросов, связанных фактически с конституционным строем страны, ненадлежащим образом выполнять свои прямые обязанности. При том что высшее руководство страны продолжает пополняться юристами, качество законотворческой продукции, производимой парламентом, оставляет желать много лучшего.