Закон о валютном регулировании и валютном контроле существует уже более трех лет. Однако если разработку механизма валютного контроля за экспортом можно считать законченной, то импортный валютный контроль попытались, да и то безуспешно, ввести только в 1996 году.
Однобортный корабль
Почему же так повезло "экспортным" валютным контролерам и, наоборот, так не повезло "импортным"? Ведь сам по себе закон никаких экспортных предпочтений не содержит. Наоборот, в нем как раз есть база для перекрытия каналов утечки валюты через предоплаты по импортным контрактам. В первой же статье (п. 9) "предоставление финансовых кредитов на срок более 180 дней" выводится за рамки свободно осуществляемых текущих валютных операций. То есть импортные предоплаты, в ответ на которые товары (с услугами сложнее: их таможня практически не в состоянии отследить) не поступили в течение 180 дней, становятся кредитами, предоставлять которые может только тот, кто имеет соответствующую лицензию ЦБ. Все остальное — незаконно.
И тем не менее технология валютного контроля была разработана именно для экспорта. Причина проста: когда эта система создавалась, доминантой рационального экономического поведения было достижение максимально возможного объема экспорта (внутренние цены еще не доросли до мировых) при стремлении спрятать валютную выручку (постоянное обесценение рубля). К уклонению от обязательных продаж валютной выручки участников ВЭД толкала сама ситуация на валютном рынке. При этом варианты бегства валюты через импорт до поры до времени оставались в тени. Однако когда валютный контроль вышел наконец из недр согласований — в 1995 году, оказалось, что ситуация в экономике быстро меняется. Именно в прошлом году российской финансовой политикой был установлен рекорд жесткости, а доллар был введен в рублевый коридор. В итоге эффективность любых экспортных сделок существенно снизилась, и практически единственным стимулом экспорта оставались внутренние неплатежи. Соответственно привлекательность импортных операций для любителей валютных игр с государством резко выросла. Однако до импорта руки валютных контролеров так до сих пор и не дошли.
Поэтому валютные беглецы прекрасно компенсируют сокращение возможностей использовать в своих целях экспорт переквалификацией на импорт. Радикальным решением проблемы поимки убегающей валюты был бы только одновременный запуск контроля и за экспортом, и за импортом. Впрочем, сами контролеры могут утешаться тем, что если бы они сразу взялись и за то, и за другое, то никакого валютного контроля, вероятно, не существовало бы и по сей день. И виной тому мощное противодействие, которое он встречает.
Бунт агентов
Говорить о сопротивлении валютному контролю в ЦБ не любят. Но само молчание красноречиво, ибо оно безошибочно указывает на то, что валютный контроль не устраивает в первую очередь коммерческие банки (кстати, по закону о валютном регулировании агентами валютного контроля являются именно они). А меньше всего ЦБ заинтересован в обострении отношений с банковским сообществом.
Сама история подписания инструкции об импортном валютном контроле весьма поучительна. Датирована она 26 июля 1995 года, а ее официальная публикация в "Вестнике Банка России" состоялась только 21 ноября 1995 года. Причем для того чтобы запустить ее, понадобился указ президента "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации". 26 июля вообще странная дата. Известно, что Татьяна Парамонова до последнего дня своего пребывания в первом кресле ЦБ не давала хода этой инструкции. Лед тронулся в двухнедельное правление Александра Хандруева.
Для того чтобы понять логику принятия этого решения, сравним успешный валютный контроль за экспортом с его импортным собратом-неудачником.
В любой системе валютного контроля есть две части. Первая — это собственно техника локализации нелегальных утечек. Здесь контроль за импортом ничем не отличается от контроля за экспортом: все те же паспорт сделки, союз таможни и банка в отслеживании выполнения объектом контроля контрактных обязательств.
Вторая часть — ответственность и наказания. "Экспортный" вариант не идет дальше предусмотренного законом взыскания в доход государства всего полученного по недействительным по закону сделкам. В "экспортной" инструкции это выражено так: если экспортер скрыл выручку за отгруженные товары, то на его банк налагается штраф "в размере всей сокрытой экспортером выручки". Сходные в принципе положения содержатся и в инструкции об импортном контроле: "в случае осуществления при расчетах за импортируемые товары валютной операции, требующей лицензии Банка России, без таковой банк импортера несет ответственность в виде взыскания в доход государства всех доходов, полученных от указанной операции". В переводе на нормальный язык это значит, что реальные санкции просто отсутствуют. Поскольку речь идет об импортных предоплатах, то спрашивается: о каком доходе банка может идти речь, если деньги ушли за границу? О взыскании же всей суммы, необоснованно переведенной за рубеж, не говорится ничего.
Естественно, что валютные контролеры попробовали этот пробел восполнить. Они ввели в инструкцию специальный пункт о том, что в случае непоступления товаров в течение 180 дней после импортной предоплаты импортер несет ответственность перед государством в размере всей суммы перевода. Но и этого мало. Ведь импортер-нарушитель относится, как правило, к той специально выведенной породе фирм, которые заведомо не в состоянии оплатить налагаемый штраф. Поэтому разработчики инструкции решили подстраховаться и ввели в нее пункт, согласно которому обязательным условием любых импортных предоплат является наличие "банковской гарантии валютного контроля". Эта гарантия предусматривает, что банк берет на себя солидарную с импортером ответственность перед государством по уплате санкций.
Здесь-то бомба и взорвалась. Не сумев задушить начинание валютных контролеров в зародыше, банки, тем не менее, не сдались. По неофициальной информации, они обратились к помощнику президента по экономическим вопросам Александру Лившицу и в итоге победили: своим письмом от 16 января 1996 года ЦБ приостановил действие важнейших положений инструкции об импортном валютном контроле. Теперь не действует ни положение о "гарантиях валютного контроля", ни даже санкции, предусматривающие возврат в доход государства незаконно переведенных за границу валютных средств.
Назад дороги нет
ЦБ смирился со своим поражением. Конечно, спешно готовится новая редакция инструкции об импортном валютном контроле, и санкции, налагаемые на неправедных импортеров, наверняка вернутся, но в ЦБ скрепя сердце признают, что идея "банковской гарантии валютного контроля" уже похоронена. Банки достигли своей цели: теперь они фактически освобождены от какой-либо ответственности за нарушение валютного законодательства при импорте.
Валютный контроль за импортом оказался в тупике. Запретить предоплаты вообще — нереально: репутация российских участников ВЭД такова, что в этом случае с ними никто не захочет иметь дела. Снятие же требования "банковской гарантии валютного контроля" при импортных предоплатах и выход банков из зоны активных действий валютных контролеров открывает дорогу импортерам-смертникам — фирмам, специализирующимся на нелегальном вывозе валюты. Проведение предоплат — единственный смысл их деятельности. 180-дневный лаг их владельцы будут использовать для ликвидации фирмы и поиска того или иного запасного выхода.
Вывод, таким образом, неутешителен. Приостановление инструкции о валютном контроле означает, что и в дальнейшем — после выхода инструкции в обновленном виде — бегство капитала путем заключения фиктивных импортных контрактов продолжится.
НИКОЛАЙ ВАРДУЛЬ
--------------------------------------------------------
Российские банкиры о валютном контроле за импортом
— Каково отношение вашего банка к "банковским гарантиям валютного контроля"?
Сергей Николаев, директор департамента международных расчетов банка "Российский кредит":
— У меня к гарантиям ВК сформировалось двойственное отношение. С одной стороны, банку было бы выгодно их использование, правда, если клиент не является нарушителем валютного законодательства. Дело в том, что клиентам банка пришлось бы перейти к более дорогой аккредитивной форме платежей. В конечном итоге и для импортеров аккредитив является более надежной формой оплаты контрактов. С другой же стороны, немедленное введение банковских гарантий ВК и использование при этом аккредитивов вызвало бы у импортеров суматоху, так как не все из них еще технологически готовы к переходу на международные формы расчетов.
Николай Гаретовский, председатель правления АКБ "ДИАМ-БАНК":
— Только отрицательное. Выдача уполномоченными банками гарантий ВК на полную сумму импортного контракта неизбежно приведет к резкому снижению объемов импортных операций. Уполномоченные банки, чтобы избежать возможных потерь, были бы вынуждены требовать от импортера открытия "страхового" депозита или же блокирования валютных средств на текущем счете на сумму платежа по контракту, а это удвоило бы объем необходимых импортеру оборотных средств.
— Каких изменений ждет руководство банка от новой редакции инструкции ЦБ и ГТК?
Сергей Николаев:
— В новой редакции инструкции необходимо, на мой взгляд, предусмотреть особый порядок валютного контроля за импортными поставками, переходящими с 1995 года в рамках единого контракта. Кроме того, специальный раздел должен быть посвящен валютному контролю за импортом из стран СНГ.
Николай Гаретовский:
— Честно говоря, я не завидую составителям новой инструкции, так как согласовать интересы банков и государства в области валютного контроля чрезвычайно трудно. Видимо, было бы полезно рекомендовать импортерам производить расчеты по импортным контрактам преимущественно путем открытия документарных аккредитивов в иностранных банках с полным или частичным покрытием.