Оставим на некоторое время в покое российский бюджет, к рассмотрению которого в минувшую пятницу официально приступила Государственная дума, споры о макроэкономических показателях правительственного прогноза на 1996 год, дестабилизацию положения в угольной промышленности и другие экономические события прошедшей недели. В конечном счете все они являются следствием экономической политики российского правительства. Долго ли останется у власти это правительство и не будет ли оно подобно другим исповедовавшим экономический неолиберализм правительствам Африки, Латинской Америки и Восточной Европы сметено очередными парламентскими выборами — этот вопрос сейчас становится едва ли не ключевым. Ответ на него зависит от того, победит ли на выборах лево-популистская часть политического спектра и захочет ли президент во второй раз пойти на конфронтацию с парламентом, чтобы сохранить экономический курс, проводимый кабинетом Виктора Черномырдина.
Анализ правового статуса правительства однозначно свидетельствует о том, что российская правовая система закрепляет подчиненное положение правительства в системе органов государственного управления. Его положение определено в VI главе Конституции, в восьми статьях которой отставка и сложение полномочий кабинета упоминается, например, девять раз. Даже по своему объему эта глава уступает всем другим разделам, посвященным государственному устройству страны, за исключением главы о местном самоуправлении. Показательно, что, несмотря на требование Конституции, федеральный конституционный закон о правительстве России так и не подготовлен. На практике это делает кабинет весьма уязвимым как в плане изменения его структуры президентскими указами, так и перед лицом возможного конфликта между президентом и парламентским большинством, ориентирующимися на принципиально различные политические силы. Пока у Государственной думы будет оставаться такое сильное оружие как отставка правительства, место последнего будет определять исключительно степень готовности главы государства отстаивать свое видение будущего исполнительной власти и ее экономической политики.
На чем же тогда основано сколь распространенное, столь и преувеличенное представление о роли главы правительства в системе государственной власти России? Судя по всему, оно связано с положением статьи 92 Конституции, согласно которой глава правительства может выполнять обязанности президента в случае его отставки или недееспособности. Тот факт, что в случае досрочного прекращения полномочий президента его функции исполняет премьер-министр (согласно Конституции и закону "О выборах Президента Российской Федерации", в течение не более пяти месяцев) на самом деле не столько закрепляет за премьером статус второго человека в государстве, сколько дестабилизирует его положение. Будучи в чисто аппаратном плане реально наиболее заинтересованным в преждевременном уходе президента, премьер вынужден в полной мере испытывать на себе силу подозрительности Бориса Ельцина. Эта подозрительность, наиболее полным воплощением которой является полная его безальтернативность на своем посту, — характерная черта всех политиков старой партийной школы и восходит к традиции правления, так образно описанной в древней китайской легенде о мудром царе, который все годы своего длительного и спокойного царствования руководствовался единственным правилом: вырывать с корнем самые высокие колосья на своем поле.
Следование этому правилу делает закономерной ротацию премьеров, поскольку премьер рассматривается еще и как возможный соперник на выборах. Характерной чертой большинства политических систем является неизбежное превращение любого чиновника, достигшего высокого и влиятельного поста, в политика. Что обусловлено естественным процессом вовлечения его в систему клиентских отношений в результате формирования вокруг него представителей финансово-промышленных кругов, заинтересованных в постоянном расширении его властных полномочий. В силу этой закономерности стали политиками Григорий Явлинский и Егор Гайдар, Борис Федоров и Владимир Шумейко. В силу этой закономерности стали политиками и Юрий Лужков с Виктором Черномырдиным. Последний окончательно перешел эту тонкую грань, отделяющую рациональный мир непритязательного хозяйственного управления от иррационального мира политики, летом 1993 года, когда, совершив во многом до сих пор остающийся загадочным визит в США, привез фактическую индульгенцию Борису Ельцину на насильственную смену законодательной власти. Только после этого можно говорить о постепенном превращении премьера из компромиссной фигуры, в отличие от Егора Гайдара успокаивающе действующей на тогдашний Верховный совет, в политика. Политика, которому вслед за техасскими нефтепромышленниками на Западе вдруг стали в один голос прочить большое будущее, что для российского премьера означает подъем всего лишь еще на одну ступеньку власти. Эта ступенька, однако, является последней, а потому самой скользкой.
Если дело ограничивалось бы только комплиментами, у Черномырдина не было бы причин опасаться последствий угрюмой подозрительности президентского окружения. Парадоксальная проблема Черномырдина состоит в том, что его поддержка в мире бизнеса не имеет себе равных, пугая своими возможностями. Чем мощнее финансовая база, тем выше вероятность преднамеренного вовлечения в политическую игру с высокими ставками даже помимо своей воли. Что, собственно, и случилось с премьером в середине прошлого года, когда он достиг пика своего могущества. Именно тогда неосторожно и без какого-либо прямого участия Черномырдина в общественное сознание mass media стали внедрять мысль о премьере как о наиболее вероятном преемнике Бориса Ельцина — отнюдь не случайно это совпало с новой волной слухов о якобы ухудшившемся здоровье главы государства. Не исключено, что именно с этим связан политический феномен "черного вторника", положивший начало неуклонному ослаблению влияния главы правительства — лишенного этой осенью уже права традиционного посещения президента во время подготовки им в отпуске очередного "осеннего наступления". Мгновенно ориентирующиеся в быстро меняющейся обстановке придворных кремлевских интриг сотрудники как президентской администрации, так и аппарата Белого дома тут же оценили это как сигнал о приближающейся отставке.
Еще больше усугубила эти подозрения встреча Бориса Ельцина с гендиректором АО "АвтоВАЗ" Владимиром Каданниковым в минувший четверг, в ходе которой были затронуты вопросы, скорее подходящие для беседы с премьером (будущее экономических реформ, приоритеты экономической политики, система налогообложения и внешнеэкономическое регулирование). Стоит вспомнить, что в декабре 1992 года президент предлагал кандидатуру Каданикова на пост главы правительства. Тогда он проиграл Черномырдину, однако, из-за своей близости президенту так и остался в "действующем резерве".
И все же необычно подробное сообщение президентской пресс-службы, с подчеркнутой полнотой и оперативностью поведавшей миру об этой встрече, скорее наводит на мысль об определенной игре со стороны Кремля, чем о реальных планах посадить в кресло премьера нового "крепкого хозяйственника". Поэтому пока еще рано ставить крест на Черномырдине. До 17 декабря Борис Ельцин в любом случае не предпримет мер по изменению структуры или состава правительства. А после 17 декабря его действия будут диктоваться исключительно соображениями собственного политического будущего и степенью зависимости этого будущего от способности наладить диалог с VI Государственной думой. Если правоконсервативные движения завоюют большинство мест, впрос о будущем правительства сведется фактически только к вопросу о будущем нынешнего премьера и характеру его непростых отношений с президентом. Однако гораздо вероятнее, что оппозиция сформирует в будущей Думе устойчивое большинство и потребует отставки правительства едва ли не в первый день работы нового парламента. Однако считать, что в этом случае у президента не будет серьезных шансов сохранить правительство иначе, как пойти на формирование его коалиционного состава, неверно.
Начать с того, что по Конституции глава государства вовсе не обязан ставить перед новой Думой вопрос о премьере (как определяющий, по сути, и состав правительства). Поэтому максимум три месяца после начала работы VI Государственной думы правительство может работать в прежнем составе (согласно 117 статье Основного закона, чтобы отправить правительство в отставку в течение трехмесячного срока, Дума должна выразить ему повторно недоверие). Выразит повторно недоверие правительству оппозиционная Дума значительно быстрее.
Для противодействия Думе у главы государства будет гораздо меньше средств, чем было в этом году. Дело в том, что согласно статье 109 Конституции, Госдума не может быть распущена в связи с вынесением вотума недоверия правительству в течение года после ее избрания. Более того, она не может быть распущена президентом и по другим основаниям за шесть месяцев до окончания срока его полномочий.
Конечно, в этом случае у президентской стороны остается лазейка, связанная с возможной трактовкой понятия "окончание срока полномочий". В статье 60 закона "О выборах Президента Российской Федерации" определено, что новоизбранный президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом результатов президентских выборов (которые должны состояться в первое воскресенье после истечения конституционного срока полномочий президента, то есть 16 июня 1996 года). Согласно закону, "действующий Президент Российской Федерации исполняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации". Даже если произойдет невероятное, и Центризбирком официально объявит итоги выборов на второй день после их проведения, то и в этом случае до конца января 1996 года у Бориса Ельцина есть возможность использовать сильнейшее оружие — роспуск Думы и объявление новых выборов. Тем более что 99 статья Конституции дает ему возможность созвать заседание Думы нового состава так рано, как ему это будет выгодно. Разумеется, условием всего этого является, что "окончание срока полномочий" будет пониматься как момент вступления в должность нового президента.
Исходя из этой схемы защиты правительства, президент может попытаться его отстоять, сделав ставку на статью 111 Конституции, по которой после трехкратного отклонения представленных кандидатур на должность премьера глава государства может назначить председателя правительства, распустить Думу и объявить о новых выборах. Правда, если решение вопроса о правительстве затянется до начала февраля, распустить Думу президент уж не сможет. Что, тем не менее, не помешает ему в односторонем порядке сформировать правительство.
Не исключено, однако, что Борис Ельцин предпочтет пойти навстречу оппозиции и сформировать коалиционное правительство. Несмотря на очевидную угрозу социально-экономической стабильности, он может получить для себя определенную выгоду и в случае, если решиться пойти на шестимесячный период взаимоотношений с Думой и с новым коалиционным кабинетом по принципу "ни мира, ни войны". Накануне президентских выборов он может тем самым обеспечить себе имидж единственного гаранта сохранения в стране демократии западного типа, открытого, либерального общества и экономической реформы. В конце-концов роль борца-реформатора всегда удавалась Борису Ельцину лучше всего.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ