Вчера правительство рассмотрело две первых части (общую и специальную) проекта первой российской налоговой конституции — Налогового кодекса. Всего в кодексе 5 частей. Но для правительства это оказалось слишком много — только две рассмотренные части занимают 180 страниц. Устраивать же многодневные заседания правительство еще не пробовало — даже самые серьезные решения принимаются после непродолжительного обсуждения. Кроме того, рассматривать части, в которых говорится о конкретных налогах и их ставках, в преддверии выборов как-то неудобно — могут обвинить в популизме. Да и сверстанный бюджет 1996 года мешает.
Заседание правительство произвело на наблюдателей удручающее впечатление. Возникало ощущение, что собравшиеся вообще не открывали проект кодекса. Специалистов по налоговому праву здесь практически не было. Зато присутствовавший на заседании г-н Травкин предложил распространить на всю России практикуемый им в Шаховском районе Московской области налог с продаж. Итог заседания: блестящий плод двухлетней работы работы группы Сергея Шаталова чуть не был провален. Кодекс отправлен на доработку.
Есть и другой итог (точнее, урок). Стало понятно, насколько серьезно сегодняшнее правительство относится к фундаменту налогового законодательства, который определяет саму возможность существования и благополучия российского общества.
Разные уровни власти
Одной из важнейших проблем, рассматриваемых в кодексе, является разграничение компетенции различных уровней власти по установлению налогов. Кодекс четко определяет, какие налоги за бюджетами какого уровня закреплены.
Федеральные налоги предполагается прописать в кодексе досконально, со всеми нюансами, оттенками и ограничениями на ставки. Предлагается объединить некоторые налоги с общим кругом налогоплательщиков и общей налоговой базой. Сегодня у нас существуют пары и даже тройки подобных налогов (например, налог на реализацию ГСМ и акциз на моторное топливо).
Необходимо также убрать малозначимые и малоэффективные налоги, которые либо дают незначительные поступления, либо сбор их обходится в большие суммы, нежели поступающие в результате в бюджет. Кроме того, предполагается отменить налог на операции с ценными бумагами и заменить его государственной пошлиной, которая будет взиматься один раз при регистрации проспекта эмиссии.
В налоговом кодексе предлагается законодательно закрепить исчерпывающие перечни федеральных, региональных и местных налогов. Только в рамках этих перечней соответствующие органы власти и смогут устанавливать налоги.
К числу федеральных налогов отнесены НДС, акцизы на отдельные товары и виды сырья, федеральные налоги на прибыль предприятий и доходы физических лиц, налог на доходы от капитала, социальный налог, госпошлина, таможенные пошлины и сборы, в определенной части — платежи за природные ресурсы (кроме земли, леса и воды), платежи за загрязнение окружающей среды, федеральные лицензионные и регистрационные сборы, а также сбор за использование государственной символики Российской Федерации.
Региональные и местные органы власти вправе выбирать из постоянных перечней налогов наиболее устраивающие их сборы. К региональным налогам отнесены региональные налоги на прибыль предприятий и доходы физических лиц, налог на имущество предприятий, "региональный налог, связанный с использованием инфраструктуры региона", лесной налог, региональные регистрационные и лицензионные сборы, сборы с владельцев транспортных средств и за использование региональной символики.
Местные же налоги определены в составе налогов на землю, на имущество физических лиц, на рекламу, местных регистрационных и лицензионных сборов, сбора за использование местной символики, налога на содержание муниципального жилищного фонда и других объектов инфраструктуры города (района), курортного и гостиничного сборов.
В настоящее время как раз идет борьба по поводу указанных перечней. Возможно, вместо комплекса налогов на имущество физических лиц, имущество предприятий и налога на землю будет введен единый налог на недвижимость. Впоследствии этот налог может стать основным источником пополнения местных бюджетов.
Однако это решение вряд ли удастся реализовать в течение ближайших нескольких лет — нет соответствующих земельных кадастров и отсутствуют правила достоверной оценки стоимости земли.
Какие налоги предусмотрены в кодексе
Кодекс предусматривает общее сокращение числа налогов. Что особенно скажется на местных властях, ныне устанавливающих любые налоги в неограниченном количестве (к примеру, Псковская область успела установить 22 собственных налога).
К "заслугам" регионального налогового законотворчества можно отнести наметившийся "экспорт" налогов (точнее — налоговой нагрузки) в другие регионы. Так, в Туве введен акциз на продажу продовольствия за пределы республики.
Будут сокращены и традиционные (для России) налоги нерыночного типа: налог на сверхнормативную оплату труда и спецналог. Пока нигде при обсуждении кодекса не встретили возражения идеи о запрете налогов с выручки. Отказ от них был бы немаловажен не только потому, что налоги с выручки не учитывают наличия реальной прибыли у предприятия, но и из-за кумулятивного эффекта этого налога. Чем больше этапов от начальной до конечной стадии (переделок, передач полуфабрикатов от одного производителя к другому), тем больше общая сумма этих налогов.
Одновременно в Налоговом кодексе предлагается ввести некоторые новые налоги. В частности, выделить из налога на доходы юридических лиц и подоходного налога с физических лиц специальный налог на доходы от капитала, которым будут облагаться проценты и дивиденды, получаемые налогоплательщиками.
Появится и социальный налог, который объединит отчисления в четыре государственных внебюджетных фонда с единой базой — фондом оплаты труда. Сейчас у каждого фонда есть свои особенности исчисления платежей. Это — лишняя головная боль для налогоплательщиков. Отдельные фонды целесообразней ликвидировать, а средства хранить на специальных бюджетных счетах. При этом удастся значительно сократить аппарат сборщиков соответствующих платежей.
Отмена налогов с выручки сулит существенные потери для бюджета. Предполагается, что недостаток этих доходов будет частично компенсироваться за счет сокращения налоговых льгот.
В кодексе предусмотрено также разделение бухгалтерского и налогового учета. Меняется и подход к учетной политике предприятий. Ни одно государство, кроме России, в настоящее время не позволяет себе предоставлять предприятию право самому определять момент возникновения налогового обязательства.
Налоговое обязательство возникает тогда, когда в учете отражаются доходы. Сейчас в России существует два способа определения момента реализации (появления прибыли в учете) — по моменту отгрузки продукции (оказания услуг, выполнения работ) и по моменту поступления денежных средств в оплату этой продукции (услуг, работ).
В кодексе предложен принципиально новый метод. Он ближе к методу "по отгрузке", но более либерален и позволяет учесть многие обстоятельства договорных отношений, в необходимой степени скорректировав доходы одних и расходы других налогоплательщиков. В идеале расходы и доходы должны быть отражены одновременно.
Права и обязанности налогоплательщиков
Еще один немаловажный вопрос, рассматриваемый в кодексе, — о правах и обязанностях налогоплательщиков.
Сегодня налоговые органы в большей степени обладают правами, а налогоплательщики в большей степени наделены обязанностями. Поэтому остро стоит вопрос о том, чтобы права были обеспечены, а исполнение обязанностей гарантировано. Причем в отношении каждой из сторон.
Это невозможно без тщательно расписанного механизма и процедур, которые включаются в каждом из спорных случаев, а также когда налогоплательщик или налоговые органы обязаны предпринимать те или иные действия. Это особенно важно в тех случаях, когда инкриминируемое налогоплательщику неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей вынуждает налоговые органы прибегать к силовым методам против налогоплательщика. Таким как бесспорное взыскание денежных средств, арест имущества или обращение взыскания на неденежное имущество. Все эти механизмы скрупулезно расписаны в предложенном варианте налогового кодекса.
В кодексе введен принцип платности отсрочек и рассрочек в уплате налогов, которые предоставляются в специальных (в основном форс-мажорных) обстоятельствах и в условиях недостаточного финансирования из бюджета. Проценты будут более льготными, чем ставка рефинансирования ЦБ.
Совершенно новый подход используется в отношении возврата налогоплательщику сумм, излишне им уплаченных или излишне с него взысканных. Предполагается, что в случае неправомерных действий налоговых органов по изъятию средств налогоплательщика все излишне взысканные суммы должны быть возвращены с процентами по ставке рефинансирования ЦБ.
В случае если налогоплательщик сам переплатил определенную сумму, устанавливается месячный срок после его заявления о возврате переплаченной суммы, в течение которого эту сумму возвращают без процентов. Если же сроки не выдержаны, то включается механизм, позволяющий выплатить эти суммы с учетом процента инфляции за это время.
Кстати, действующий Гражданский кодекс уже сегодня в принципе позволяет взыскивать с налоговых органов проценты за пользование чужими денежными средствами. Он предписывает любому лицу, которое уклоняется от возврата чужих денежных средств, возвращать их с процентами по средней учетной ставке банковского процента в месте нахождения кредитора.
Надо отметить, что это положение должно применяться несмотря на то, что в ГК указано, что он не применяется к налоговым правоотношениям. Коль скоро налоги уплачены в завышенном размере, то сумма превышения налогом не является. Она является собственностью налогоплательщика, находящейся по его недосмотру в чужом (государства) владении. Поэтому к данным правоотношениям применяется законодательство о собственности — Гражданский кодекс.
В Налоговом кодексе предполагается создание налоговых судов, которые будут специализироваться на рассмотрении налоговых споров. До создания судов их функции будут выполнять специальные коллегии в арбитражных судах. Введение специальных судов потребует некоторых изменений в Конституции и принятия федерального конституционного закона, который будет регламентировать в дальнейшем деятельность этих судов.
Еще один важный пласт — это ответственность за налоговые нарушения и преступления. В налоговом кодексе предпринята попытка дать новое определение налоговым нарушениям и преступлениям. Сейчас составы нарушений и преступлений представляют собой, по выражению Сергея Шаталова, "некие мешки, в которые сложено практически все что угодно". Авторы постарались расписать составы нарушений и преступлений более подробно, чтобы не возникало двусмысленности в их толковании.
Меняется подход к штрафам и финансовым санкциям, которые применяются к налогоплательщикам за нарушение налогового законодательства. Сегодня эти меры не просто жесткие, а чрезмерно жестокие. Предлагается их несколько смягчить, например, определять ответственность в зависимости от того, умышленно или случайно совершено нарушение.
Пока дело не дошло до суда, действует презумпция виновности налогоплательщика. Если же дело дошло до суда, то восстанавливается презумпция невиновности. Установлены правила, по которым ведется делопроизводство по делам о налоговых правонарушениях. При этом должна быть гарантирована налоговая тайна.
Интересно решение вопроса о штрафных санкциях при реорганизации компаний. Преемниками наследуются налоговые обязательства — независимо от того, были ли они известны преемнику. Что же касается штрафных санкций, то преемник платит их только при их наложении до окончания реорганизации.
Что же за этим последует?
Налоговый кодекс обсуждался достаточно активно — трижды только на прошедшей неделе: во вторник на представительном совещании у Чубайса, в среду — на коллегии Министерства финансов, в четверг — в правительстве. Обсуждения документа специалистами прошли весьма успешно. Рассмотрение же кодекса на правительстве, напротив, произвело самое удручающее впечатление.
Специалистов на заседании практически не было. Судя по задававшимся вопросам, обсуждать кодекс собрались люди, документа не читавшие вовсе. Так, к примеру, одной из основных проблем при обсуждении кодекса стало "чрезвычайно злободневное" в данном случае рассмотрение предложения г-на Травкина о распространении опыта Шаховского района — введении в России налога с продаж. Правда, обсуждались и более серьезные проблемы — юридическое оформление регулируемых Налоговым кодексом правоотношений. В первую очередь это касалось несоответствия терминов Налогового кодекса понятиям действующего Гражданского кодекса.
По мнению Сергея Шаталова, это не совсем обоснованные замечания, поскольку Гражданский кодекс не регулирует правоотношения, возникающие в сфере налогообложения. Налоговое право — отдельная отрасль права и здесь вполне возможно использование тех же самых терминов в иных целях и с иными значениями.
Однако в дальнейшем, там, где это возможно, терминология Налогового кодекса будет приводиться в соответствие с кодексом гражданским. По мнению экспертов Ъ, сделать это действительно необходимо.
Положение было критическим. Фактически кодекс спасло только лояльное выступление Анатолия Чубайса, отметившего огромную работу группы Шаталова и необходимость принятия соответствующего документа. В результате было принято решение о доработке Налогового кодекса с участием всех заинтересованных министерств и ведомств (и прежде всего Минюста).
Было высказано также и мнение о том, что "Гражданский кодекс — не Библия" и в него также могут быть внесены некоторые изменения.
Предполагается, что через месяц — в конце сентября — в правительстве пройдут вторые слушания по кодексу, на которых будет принято окончательное решение о вынесении его на рассмотрение в парламент.