С точки зрения экономической политики последние две недели не прошли впустую. Возможно, экономисты разойдутся в оценках того, какие из принятых за это время документов являются самыми важными. Однако, очевидна возросшая законотворческая активность главы государства, обусловленная как объективными, так и более субъективными причинами.
31 июля стало, безусловно, днем президента — творца экономической политики. Перечень только наиболее существенных решений, принятых в этот день, надолго обеспечит ему внимание всех публицистов, пишущих на темы экономического законодательства. Действительно, в последний день июля Борис Ельцин подписал три федеральных закона, которые с полным основанием могут быть названы фундаментальными: "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год", "О внесении изменений и дополнений в статью 5 Федерального Закона 'О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР `О Центральном Банке РСФСР (Банке России)`'", а также закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". В тот же день президент завизировал два указа, дающие основания говорить об усилении аппаратных позиций и, следовательно, влиянии на экономическую политику первого вице-премьера Анатолия Чубайса. Оба указа — "О дополнительных мерах по обеспечению прав акционеров" (подробнее об указе Ъ пишет на стр. 2) и "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 20 декабря 1994 г. #2204 'Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)'" — вступили в силу 4 августа после официального опубликования.
Указом "О дополнительных мерах по обеспечению прав акционеров" глава государства поддержал законодательное наступление, предпринятое возглавляемой Чубайсом правительственной Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку. Неделей ранее ей удалось добиться утверждения еще более фундаментального указа "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации". Не без основания названный "указом о 70 триллионах", он создал правовую базу деятельности в России такого распространенного в мире финансового института, как фонды взаимного инвестирования (mutual funds). В России они изначально ориентированы на свободные средства мелкого частного инвестора, ибо находящиеся на руках у населения капиталы оцениваются в 70 триллионов рублей и $9 миллиардов.
Указом о правах акционеров сделан еще один шаг в формировании корпоративного права, так пока и не вышедшего за рамки Гражданского кодекса. Конкретизирующий его положения законопроект "Об акционерных обществах" пока принят Государственной думой лишь в первом чтении, что оставляет слишком мало надежд на его принятие еще до конца полномочий нынешнего парламента. Указ, более подробно регламентирующий порядок подготовки и проведения общего собрания акционеров, а также вносящий изменения в принятый еще в период "поэтапной конституционной реформы" (в октябре 1993 года) указ "О мерах по обеспечению прав акционеров", фактически вводит в действие ряд положений непринятого законопроекта.
Нам представляется, что следует признать политическую систему в России, наделяющую главу государств достаточными полномочиями в области формирования экономического законодательства, достаточно гибкой. В условиях нестабильной работы нижней палаты парламента, так за два года и не сумевшей ослабить давления политических разногласий на ход законодательных работ, более широкие законодательные полномочия президента придают системе большую гибкость. Эта гибкость позволяет избежать законодательного паралича, вызываемого неспособностью Думы в ряде случаев из-за политических и идеологических разногласий принять законы, создающие основу современного хозяйственного права. Видимо, в период формирования рыночной экономики в посткоммунистических странах наделение главы государства правом издания документов, имеющих статус законов, является объективной необходимостью.
Вернемся, однако, к тезису об укреплении позиций Анатолия Чубайса. Его подтверждает также и факт отклонения в прошедшую среду Борисом Ельциным закона "О рынке ценных бумаг", принятого Советом федерации 21 июля (подробнее см. стр. 2). Несмотря на довольно внушительный список претензий к закону (содержащийся в сопроводившем закон письме, которое было направлено председателю Думы), главным остается несогласие с порядком формирования Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (сейчас она именуется Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку). Как отмечается в письме, "в процесс формирования Федеральной комиссии как федерального органа исполнительной власти неконституционно включены обе палаты Федерального Собрания и Центральный банк Российской Федерации". При таком порядке шансы на то, что главой нового федерального министерства станет человек Чубайса, тем более зарекомендовавший себя бескомпромиссным оппонентом парламентских специалистов нынешний первый заместитель председателя комиссии Дмитрий Васильев, минимальны.
Боровшийся до последнего против принятия закона в существующей редакции Васильев, казалось, смог добиться его отклонения президентом.
Однако на самом деле его активность сыграла лишь второстепенную роль. Даже если бы он был за принятие закона, это не изменило бы решения Бориса Ельцина. "Конституционные полномочия" главы государства формировать исполнительую васть являются той "священной коровой", на которую никто в Кремле не позволит парламенту покушаться.
Два закона, вступившие в силу на прошедшей неделе, носили откровенно конъюнктурный характер, что можно прямо увязать с предстоящими в декабре выборами. И не только в декабре. Появление на политической сцене движения "Россия — президентская республика", открыто провозгласившего намерение добиваться переизбрания нынешнего президента, напомнило всем, что глава государства не просто верховный арбитр в аппаратных интригах или гарант Конституции, а активый политический игрок. Которому, как и другим политикам, требуются голоса избирателей. Закон "О социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов", отвечая довольно высоким стандартам — возможно, даже слишком высоким для неэффективной экономики России, — призван примирить с существующим режимом наболее активную часть избирателей, традиционно составлявших электорат опозиционных политических сил.
На не менее широкую социальную группу рассчитан и закон "О внесении изменений и дополнений в статью 5 Федерального Закона 'О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР `О Центральном Банке РСФСР (Банке России)`'". Согласно ему, отчуждение госпакета акций Сбербанка, равно как и уменьшение доли голосующих акций, находящихся в руках государства, может происходить только в соответствии с принимаемым по данному конкретному случаю федеральным законом. Отвечая, с одной стороны, стремлению большинства крупнейших коммерческих банков предотвратить в ближайшее время приватизацию Сбербанка, этот закон также гарантирует стабильность вкладов не менее чем 70 миллионам клиентов этого — и по традиции, и по системе филиалов — самого крупного и популярного сберегательного банка страны. Движение вкладчиков Сбербанка (в отличие от, скажем, вкладчиков финансовых "пирамид") уже зарекомендовало себя как лоббистское объединение. Не исключено, что ему предстоит еще сыграть и политичесую роль в предстоящих парламентских и президентских выборах. Поэтому до июня 1996 года нынешнее руководство Сбербанка может не опасаться кардинальных перемен своего статуса. Его, как и Конституцию, будет гарантировать президент.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ