На закончившемся в конце прошедшей недели девятнадцатом заседании Свердловская областная дума во втором чтении приняла областной закон "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области". Однако за время разработки и принятия этого закона отношение к нему со стороны областной администрации кардинальным образом изменилось: в свое время глава администрации Алексей Страхов лично инициировал разработку этого документа, а сразу после окончания сессии он заявил, что не подпишет закон до тех пор, пока не принято соответствующее федеральное законодательство.
Москва и Санкт-Петербург — два маяка для регионов
Прежде чем говорить о сути конфликта в Свердловской области, уместно привести ряд замечаний несколько более общего характера в одинаковой степени относящихся к любым попыткам региональных властей разработать собственное, "учитывающее местные особенности" земельное законодательство. Активность региональных властей (и вызванные ею конфликты) в этом вопросе порождаются в сущности одним — неопределенностью, вызванной отсутствием внятного федерального законодательства. Земельный кодекс отвергнут стараниями фракции "Выбор России", и поэтому не может вступить в силу глава 17 уже принятой первой части Гражданского кодекса. Именно она регулирует земельные отношения. В этих условиях региональным администрациям и парламентам открывается широкий простор для сочинения своих собственных вариантов земельного законодательства, содержательные границы которого, однако, уже заданы.
Заданы они обеими российскими метрополиями — Москвой и Санкт-Петербургом. Москва сегодня находится на как бы консервативном полюсе всевозможных вариантов регулирования земельных отношений, а Петербург, наоборот, — на самом либеральном. Квинтэссенцией позиции московского мэра является ставшая мгновенно знаменитой фраза из записки Юрия Лужкова по поводу одной из законодательных инициатив городской думы — "сейчас не имеется оснований для реального установления на территории города Москвы института частной собственности на землю". Анатолий Собчак же едва ли не навязывает городским предприятиям землю под ними (то, что за это он просит слишком высокую цену, — второй вопрос). Так или иначе, но земельные законодательства других регионов тяготеют либо к московскому, либо к питерскому полюсу. Но в силу ряда причин окончательно примкнуть к одному из них региональным администрациям, как правило, не удается — добиться, как Юрий Лужков, специального указа президента им явно не под силу, а буквальное следование программе приватизации (как это делает Собчак в части земельных отношений) непопулярно в региональных администрациях. Все это вместе взятое и порождает неопределенность в квадрате — отсутствие федерального законодательства усугубляется неразберихой (или перманентными конфликтами) с местным. А это в свою очередь дает полную свободу действий для местной исполнительной власти — ее решения практически невозможно оспорить и отменить.
Вернемся однако в Екатеринбург. Глава администрации Свердловской области Алексей Страхов в свое время лично инициировал разработку местного земельного законодательства. Он поручил эту работу ученым Уральской государственной юридической академии. Однако сейчас Алексей Страхов заявляет, что не подпишет его до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. В унисон с ним выступает и представитель президента по Свердловской области Виталий Машков, который в направленном депутатам обращении определяет деятельность областной думы как противоречащую Конституции и предупреждает, что подобная законодательная активность не только может "повлечь искажения и противоречия в гражданских правоотношениях, но и привести к серьезной дестабилизации общественно-политической обстановки в Свердловской области". Однако областной парламент лишь принял к сведению позицию представителя Бориса Ельцина.
Свердловск так и не решил, что отдать Москве
По мнению самих депутатов, закон базируется на одном из ключевых положений Конституции о том, что "земля есть основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории". Во внимание был принят и тот факт, что земельное законодательство является предметом совместного ведения федерации и ее субъекта, что, как считают депутаты, дает равные права на законодательную инициативу обеим сторонам.
В местном законе, содержащем более 160 статей, даны понятия земельного фонда области, определены право и порядок предоставления земель физическим и юридическим лицам в частную собственность, пользование, аренду, а также порядок владения, пользования, распоряжения и управления земельными участками. В составе земельного фонда области собственность на землю разделена на государственную и муниципальную и исходя из этого определены права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти (как законодательной, так и исполнительной) в регулировании земельных отношений. Большой раздел закона посвящен землям особо охраняемых территорий и объектов, землям лесного и водного фондов. Ряд положений, относящихся по своему характеру к ведению федерации, сформулирован в виде отсылочных норм. Это касается, в частности, сделок с землей, разрешения земельных споров, ответственности за нарушение земельного законодательства.
При подготовке закона ко второму чтению рабочая группа, состоящая из специалистов комитета по аграрной политике, природопользованию и охране окружающей среды, а также глав администраций Екатеринбурга и Нижнего Тагила, представителей администрации области и разработчиков проекта, рассмотрела более 100 замечаний и предложений, в частности, по порядку формирования и компетенции специальных уполномоченных областных органов по использованию и охране земель, границам влияния муниципальных властей и понятию пригородных зон.
По-настоящему революционной в законе можно было бы считать 18-ю статью, в которой шла речь о том, чьей собственностью являются все земли, кроме находящихся в частной собственности граждан, юридических лиц и муниципалитетов. Следуя своей репутации одного из самых инициативных региональных законодательных органов, депутаты смело попробовали допустить разделение этих земель на федеральные и областные. Вдохновителем определения имущественных интересов региона выступил радикально настроенный 28-летний депутат Антон Баков, являющийся сторонником спикера думы Эдуарда Росселя. Однако, реализовать эту идею помешал руководитель группы разработчиков проекта профессор Уральской государственной юридической академии Александр Забелышенский.
Стоящий в споре с администрацией области на стороне думы он попытался доказать, что депутаты, сами того не понимая, идут вразрез с региональными интересами, и настоял на продолжении прений уже после принятия закона во втором чтении. Сперва в письменном и затем устном обращениях ученый сослался на проект федерального закона "О федеральных природных ресурсах", как раз построенный на принципе деления государственной собственности на природные ресурсы на федеральную и субъектов федерации. Направленный в Госдуму федеральным правительством в январе 1995 года он получил отрицательное заключение комитета Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности.
В заключении говорится, что проект федерального закона основан на ст. 71-д, которая не имеет отношения к вопросу о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов федерации. Не все, что является госсобственностью, подлежит такому разграничению. Согласно ст. 9, ч. 1 Конституции, назначение природных ресурсов намного содержательнее, чем объектов собственности. Проект федерального закона направлен на упрощенное решение этого вопроса, отчасти в противовес статусу субъектов РФ. Из сформулированных в нем положений вытекает, что львиная доля природных ресурсов может отойти в исключительное владение, пользование, распоряжение и управление федерации, и тем самым будут ущемлены интересы регионов.
Проблема, по мнению Забелышенского, заключается не в разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в доработке механизма совместного ведения в соответствии со ст. 11 Конституции в балансе правомочий, экономических и экологических интересов. Этому соответствует государственная общая совместная собственность на землю и другие природные ресурсы России и ее субъектов.
Авторитет ученого возымел действие лишь после того, как Забелышенский под тем предлогом, что "мнение специалистов не берется в расчет" демонстративно покинул зал заседаний. Депутаты проголосовали заново, вернувшись к термину "государственной общей совместной собственности, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется совместно федерацией и Свердловской областью на основе соглашения между ними".
ВИКТОР Ъ-СМИРНОВ