Будущее налоговой политики во многом определяется исполнительной властью. Парламентарии вольны принять или отклонить законодательные акты, однако с инициативой о введении тех или иных изменений выступает, как правило, правительство. Подготовкой же и разработкой этих правительственных изменений занимаются Минфин и Госналогслужба. Представители финансового ведомства свое мнение о налоговой реформе 1996 года на страницах Ъ уже высказали. Сегодня очередь Госналогслужбы — о налоговых перспективах рассказывает первый заместитель ГНС России ВЯЧЕСЛАВ ПОТАПОВ.
Кардинальное реформирование налоговой политики в настоящее время нецелесообразно. Прежде всего оно не является панацеей от экономического кризиса. Только совершенствованием налогового законодательства проблем экономики не решить. Налоговые стимуляторы вторичны. Первично же другое — борьба с инфляцией, спадом производства и кризисом неплатежей, помощь среднему и малому бизнесу, а также борьба с преступностью.
Именно использование всего арсенала рыночных методов государственного регулирования, включая подсистемы финансового, валютного, бюджетного, кредитного, ценового и налогового регулирования, может обеспечить определенный успех. В то же время кардинальные изменения налоговой системы нанесут немало вреда российской экономике, в частности, отпугнут потенциальных иностранных инвесторов.
Имеющиеся же альтернативные варианты совершенствования налоговой системы не содержат оценок влияния возможных изменений на экономику, например, на величину бюджетных поступлений, инвестиционные процессы или производительность труда.
В то же время корректировка налогового законодательства необходима. В частности, законодательное закрепление практически действующих положений указов президента, то есть приведение налоговой системы в соответствие с российской Конституцией.
Федерализм
Весьма актуальны сегодня вопросы реализации конституционных прав субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части налогообложения. Налоговое законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации должно реализовывать принципы демократического федеративного государства.
Однако в настоящее время развитие федерализма в бюджетных и налоговых правоотношениях в России (а соответственно, право принимать решения о введении дополнительных налогов и сборов) затруднено. Поскольку законопроекты об отнесении к ведению Российской Федерации, субъектов РФ и их совместному ведению вопросов законодательства (в том числе об общих принципах налогообложения и сборов) на основании Конституции еще не разработаны.
В то же время уже с 1994 года, руководствуясь указом президента РФ от 22 декабря 1993 года #2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году", многие субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления ввели более 60 видов налогов и сборов, не предусмотренных законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
На некоторых территориях сборы от этих налогов дали весьма ощутимый прирост поступлений, например в Республике Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской Республике, Краснодарском, Приморском, Хабаровском краях, Белгородской, Курской, Саратовской, Ростовской, Рязанской, Новгородской областях, они составили от 8 до 24% от общей суммы поступлений (по сравнению с 6% в среднем по России). Значительно возросли поступления по этим платежам в Москве и Санкт-Петербурге.
Нередко акты о введении таких налогов нецелесообразны, противоречат действующему законодательству и приводят к двойному обложению одного и того же объекта. В частности, в Чувашской Республике введен республиканский налог на реализацию алкогольных напитков, табачных и ювелирных изделий (аналог федеральному акцизу). В Шаховском районе Московской области введен налог с покупки, на территории Карачевского района Брянской области — целевой сбор на содержание районной футбольной команды, существует даже налог на передачу права пользования автомобилем по доверенности.
ГНС считает, что решением данной проблемы было бы создание примерного (неисчерпывающего) перечня региональных и местных налогов. Для защиты налогоплательщиков следует установить и ограничительный предел общей суммы дополнительно вводимых налогов и сборов. Источником уплаты этих налогов и сборов может быть либо себестоимость продукции, либо отнесение на финансовые результаты (уменьшение налогооблагаемой прибыли), либо прибыль, остающаяся у предприятия после уплаты налога на прибыль. По этому вопросу возможны дискуссии, но при предоставлении права региональным и местным органам власти устанавливать "свои" налоги и сборы необходимо обеспечивать защиту федерального и региональных бюджетов.
Также в законодательство следует включить норму, согласно которой акты органов местного самоуправления о налогообложении должны соответствовать общим федеральным принципам налогообложения (по аналогии с проектом федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Нельзя допустить, чтобы в одном административно-территориальном и национально-государственном образовании существовали разные нерегулируемые налоговые режимы.
В настоящее время отсутствует механизм реализации права Российской Федерации приводить решения ее субъектов о введении налогов в соответствие с федеральным законом, если они нарушают федеральное законодательство. А такие нарушения зафиксированы, например в Хабаровском крае, Республике Коми, Кировской, Магаданской областях, где установлены повышенные ставки лицензионного сбора за реализацию спирта и водки по сравнению со ставками, определенными федеральным законом.
Для реализации статей 76 (п. 5), 85 Конституции РФ (согласно которым в случае противоречия федерального закона и иного российского акта действует федеральный закон, а президент РФ вправе приостановить действие актов субъектов РФ) необходимо разработать механизм согласительных процедур для разрешения таких разногласий.
Сокращать ли налоги?
Практика стран с развитой рыночной экономикой показывает, что количество налогов у них не меньше, чем в Российской Федерации, и это напрямую не связано с налоговым бременем.
Изменения, принятые недавно Госдумой во втором чтении к основополагающему законодательному акту — закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", предполагают лишить Госналогслужбу РФ права издавать инструкции. ГНС будет вправе разрабатывать только методические указания по вопросам, отнесенным законодательством к ее ведению, обязательные для применения нижестоящими налоговыми органами.
Однако это создаст тупиковую ситуацию. В законе не может и не должно быть чрезмерной детализации норм. Именно инструкции должны раскрывать содержание нормы, не нарушая духа и буквы закона.
Недостатки действительно есть: из ГНС поступает большое количество писем, разъяснений, зачастую "несостыкованных" между собой и с другими нормативными актами, с запозданием выходят и полные тексты инструкций с учетом изменений и дополнений. Но нельзя ломать сам процесс методического обеспечения, надо совершенствовать организацию этой работы.
Кроме того, огромное количество подзаконных нормативных актов напрямую связано и с качеством подготовки законодательных актов. Предусмотренное же законопроектом официальное толкование законодательных и иных нормативных актов о налогах и сборах органами, принявшими эти акты, вряд ли обеспечит оперативность в решении массы возникающих на практике вопросов по применению налогового законодательства, требующих специальных знаний в области финансов, кредита, денежного обращения и бухучета.
Разъяснения
Законопроект также обязывает налоговые органы проводить разъяснительную работу по применению законодательных и других нормативных актов о налогах и сборах. Но предписание налоговым органам проводить разъяснительную работу по применению законодательных и других нормативных актов о налогах и сборах противоречит норме того же законопроекта, согласно которой официальное трактование таких актов осуществляется органами, принявшими эти акты.
Обязательство налоговых органов бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах не вызывает возражений. Но вместе с тем эту норму нужно конкретизировать. Право на получение информации у налогоплательщиков есть, все законы и другие нормативные акты публикуются в открытой печати. В них надо уметь разбираться, что, безусловно, требует соответствующей подготовки. Консультации в налоговом органе следует ограничить только разъяснением по заполнению форм отчетности с соответствующими временными рамками. Иначе налоговые инспекции будут отвлечены от их основной обязанности — контроля за поступлением налогов — и превратятся в учебные пункты.
Ответственность
Предполагается серьезно изменить механизм ответственности налогоплательщика за нарушения налогового законодательства. Речь идет, например, об унификации видов финансовой ответственности за неуплату или неполную уплату налогов по любому объекту налогообложения (включая прибыль), о снижении размера финансовых санкций.
Неразумным представляется зависимость возможности применения финансовых санкций от вида налоговых правонарушений. Так, предполагается не считать основанием для применения штрафа за неуплату или неправильную уплату налога арифметические ошибки. Во-первых, неосторожность в виде арифметической ошибки не означает отсутствия вины вообще, речь может идти только о смягчении санкции. Во-вторых, налоговые органы не располагают полномочиями по расследованию налоговых правонарушений, значит, не имеют возможности для выявления доказательств, свидетельствующих об умысле или неосторожности.
Неуместен либерализм по замене бесспорного порядка взыскания штрафных санкций судебным.
Затягивание срока взыскания штрафных санкций приведет к серьезному снижению эффективности этой меры ответственности. Количество таких споров в судах резко возрастет. Это потребует увеличения численности судей, работников налоговых органов, особенно кадров юристов, а значит, дополнительных ассигнований. В то же время бесспорный порядок взыскания штрафных санкций за нарушение налогового законодательства не исключает судебную защиту налогоплательщика и позволяет сократить число исков со всеми вытекающими последствиями. Но при этом исключается возможность использования налогоплательщиком средств, принадлежащих государству, в период рассмотрения его иска в суде.
Вряд ли оправдано введение в налоговое законодательство принципа презумпции отсутствия вины налогоплательщика, который меняет полностью концепцию налоговой политики в отношении применения санкций. С одной стороны, налоговые органы как органы государственного управления должны осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других платежей, а с другой — налоговые органы будут ограничены в правах и не смогут оперативно решать свою основную задачу. Таким образом, налоговые органы будут поставлены в более трудное положение по сравнению с налогоплательщиками, что не согласуется со свойственным налоговым отношениям административно-правовым методом регулирования, который в отличие от гражданско-правового основан не на равенстве сторон, а на отношении власти и подчинения.
Помимо имеющейся у налогоплательщика возможности обратиться в суд ему предоставляется возможность взыскать с государства упущенную выгоду. Но здесь есть достаточно простой механизм: неправильно взысканные штрафные санкции могут возмещаться с учетом ставки рефинансирования Центрального банка России.
Какими будут налоговые проверки?
В законе "Об основах налоговой системы", устанавливающем общие принципы налогообложения и сборов, не должен описываться регламент налоговой проверки. Это — вопрос процедурный. Было бы неправильно в одном нормативном акте объединять материально-правовые и процессуальные нормы.
Не следует разделять проверки на плановые и контрольные, документальные и выездные, так как данное разделение неточно и носит искусственный характер. Не будет способствовать повышению дисциплинированности налогоплательщиков введение норм, затрудняющих работу налоговых органов при проверках. К таким можно отнести, например, норму, предусматривающую проведение выездной проверки только в рабочие дни и в рабочее время налогоплательщика, или норму о вручении решения налогового органа (предписания) налогоплательщику под расписку, либо другим способом, свидетельствующим о дате получения предписания и т. д. Такие нормы не идут на пользу дела, ограничивая проверяющих в их действиях, и создают дополнительные трудности. Необходимо предусмотреть в законе возможность проведения проверки в отдельных случаях в нерабочее время. В отношении вручения предписания налогового органа надо изложить норму так, чтобы ни проверяющий, ни проверяемый "не бегали друг за другом". Предписание налогового органа должно направляться налогоплательщику заказной корреспонденцией или, при наличии возможности, вручаться представителю налогоплательщика под расписку. В нормативном отношении факт получения предписания следует заменить фактом отправления предписания.
Регламент налоговой проверки должен быть таким, чтобы наряду с обеспечением охраняемых законом прав юридических и физических лиц были обеспечены условия для беспрепятственного осуществления прав налоговых органов в реализации их основной задачи по контролю за правильным и своевременным внесением налогов в бюджет.