Три недели назад, 8 июня, Ъ уже рассказывал о том, как готовятся указы и распоряжения главы государства. Сегодня у нас есть возможность проиллюстрировать теоретическую схему конкретным примером. В сущности, со времен Кафки в бюрократическом механизме принятия решений мало что изменилось — те же бесчисленные и безликие "в ответ на ваше исходящее #..." и протоколы огромного числа заседаний. Страна и время действия определяет лишь круг участников этого процесса и мотивы, которыми руководствуются заинтересованные лица. В нашем случае это бизнес, который "стоит" минимум 152 млрд рублей в год — снабжение российских детей специальным питанием.
Именно такая сумма предусмотрена в бюджете на этот год для финансирования госпрограммы развития индустрии детского питания. И именно эти 152 млрд рублей получит тот, кому удастся добиться звания "государственный заказчик программы". Реальных претендентов на эту роль в описываемой истории всего два — Министерство сельского хозяйства и продовольствия и полугосударственная организация с по-советски длинным названием "Российская федеральная контрактная корпорация производителей детского и специального питания 'Росдетспецпродукт'". Она была создана еще в 1993 году по решению правительства, причем 40% ее капитала принадлежит Госкомимуществу.
29 декабря прошлого года Борис Ельцин подписал указ, в соответствии с которым "Росдетспецпродукт" назначался госзаказчиком по выполнению части глобальной президентской программы "Дети России". Иными словами, эта корпорация должна была координировать всю работу по развитию индустрии детского питания в России. Однако, что вполне соответствует практике госуправления, уже на следующий день после выхода указа началась борьба за его отмену. Началась с подписанного лидером парламентской фракции политического движения "Женщины России" Екатериной Лаховой письма руководителю президентской администрации Сергею Филатову. В нем она заявляет о принципиальной ошибочности вышедшего накануне документа и призывает к его немедленной отмене. В дальнейшем лидер "Женщин России" и председатель комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при президенте выполняла в основном "представительские функции" — вносила проекты "указа на указ". Обеспечивающие, а следовательно, и самые важные функции, на себя взял аграрный сектор правительства — Министерство сельского хозяйства и продовольствия и профильный департамент аппарата.
Аргументы противников указа строились на двух в общем-то серьезных посылах. Во-первых, наделение коммерческой организации званием "госзаказчик" ставит под угрозу выполнение всей программы — коммерческая структура априори должна действовать в интересах своих учредителей. Во-вторых, содержание указа противоречит закону о поставках для госнужд, поскольку негосударственная структура не может быть заказчиком правительственных программ (весной, однако, этот тезис был обновлен: указ не соответствует закону о бюджете).
Отстаивающая свои права корпорация приводила в качестве контраргумента соображения общеэкономического характера, основывающиеся на практике. Трехлетний опыт существования института "федеральных целевых программ", заказчиками по которым выступали правительственные органы, доказал чрезвычайно низкую его эффективность. Как показывает даже официальная статистика, это в равной степени относится как к программам развития высокотехнологичных производств, так и к программам социального содержания. По данным правительственного центра экономической конъюнктуры, во второй половине прошлого года только 2% промышленных предприятий осваивали новую технику в соответствии с федеральными программами. По данным самого же Минсельхозпрода, выделенные в прошлом году на "пусковые" объекты 61 млрд рублей разошлись по 58 заводам, производящим детское питание.
Аргументы обеих сторон оказались примерно равносильны, и к середине года сложилась тупиковая ситуация: госзаказчиков программы два, но собственно программы не было вообще — корпорация имеет проект, а Минсельхозпрод ориентируется на формально уже закончившуюся программу 1991-1995 годов. Сами участники конфликта оценивают свои шансы как "50:50". Но вне зависимости от того, решится ли правительство на прецедент и перепоручит свои функции компании или пойдет по традиционному пути, можно сформулировать ряд правил бюрократического процесса по-русски.
Правило первое: "Добиться отмены решения неизмеримо сложнее, чем предотвратить его принятие". Минсельхозпроду, даже несмотря на поддержку премьер-министра, не удалось протолкнуть проект указа, перечеркивающего декабрьскую подпись Бориса Ельцина.
Правило второе: "Не торопись, но и не опаздывай". "Росдетспецпродукт", зная о начавшейся борьбе вокруг указа, выдержал паузу, подготовил "тылы" в виде проектов программы и постановления правительства и только затем вступил в активную борьбу. Обвинения в "сознательном дезинформировании председателя правительства" и "неисполнении указа президента", прозвучи они раньше, просто-напросто не сработали бы — не истек формальный срок исполнения указа.
Правило третье: "Не зацикливайся на одном". Блестящее знание этого правила проявил Минсельхозпрод. Дискуссии в правительстве были удачно дополнены работой в парламенте. И в результате в бюджете приоритет министерства был закреплен законом.
Правило четвертое: "Не мельтеши". Лучше всего убедить в собственной правоте одного мощного покровителя, а остальных, помельче, использовать в качестве фона. В данном случае Минсельхозпроду удалось добиться благосклонности премьера, а корпорации — администрации президента. Заключения парламентских комитетов и общественных организаций служат не более чем приложениями к основным бумагам.
Правило пятое: "Чаще меняй стиль". Чем выше уровень чиновника, тем более "сухим" должно быть изложение просьбы. К заместителю можно обратиться с письмом, в котором прямо обвиняются рядовые сотрудники, к начальнику — ни в коем случае.
Last but not least — "Никогда не теряй надежды". Даже абсолютно проигрышная позиция в России неожиданно может обернуться победой. Иначе — см. правило #1.
НИКОЛАЙ Ъ-ПОДЛИПСКИЙ