Поругивать международные организации за неэффективность в последнее время стало едва ли не признаком хорошего тона, причем на всех уровнях — от официального до кулуарно-дипломатического и салонно-кухонного. Но если специалисты, как правило, говорят об их неэффективности в некоторых четко определенных сферах, то неискушенный обыватель зачастую рассуждает о бесполезности международных организаций вообще (при этом знаниями об их деятельности он обычно не отягощен).
В первых рядах критикуемых — Организация Объединенных Наций, отмечающая в этом году свое 50-летие. Однако перед юбилеем ее авторитет существенно пострадал из-за продемонстрированных и демонстрируемых всему миру провалов миротворческих усилий в Сомали, Руанде и тем более в экс-Югославии. Своим мнением о роли ООН, стоящих перед ней проблемах и готовящихся реформах поделился в ходе недавнего визита в Москву заместитель генерального секретаря ООН Джозеф Коннор, который дал интервью Ъ, а также российские дипломаты, ведающие вопросами сотрудничества России и ООН.
Деньги — вперед
Главный бухгалтер ООН (а именно так можно охарактеризовать должность Джозефа Коннора) оказался человеком, не лишенным чувства юмора. Несмотря на явную усталость (в Москве его программа была до предела уплотнена), г-н Коннор на вопросы Ъ отвечал обстоятельно и от разговоров на щекотливые темы не уклонялся. В частности, когда речь зашла о неудачах миротворцев в экс-Югославии и о неэффективности ооновского миротворчества вообще, г-н Коннор едко заметил, что люди, говорящие об ответственности ООН "за то и за это", упускают из виду, что ООН по сути ничего самостоятельно не решает. Организация действует на основе коллективных решений стран-участниц, следовательно, основная ответственность лежит на национальных правительствах. Это касается и экс-Югославии. "Голубые каски" отправлены туда по решению стран — членов СБ, и подавляющее большинство членов ООН по-прежнему уверены в необходимости присутствия в регионе ооновских миротворцев. Если говорить о форумах, то здесь та же ситуация: ООН лишь фокусирует внимание мирового сообщества на отдельных проблемах и координирует общие усилия по их разрешению. Отдельно же функций ООН просто не существует. Все они принадлежат странам-участницам.
О роли генснека при принятии решений г-н Коннор как-то умолчал. Вместе с тем нелишне напомнить, что его мнение довольно весомо, а сам генсек выступает как бы органом Генассамблеи, и в рамках своего мандата вправе принимать решения самостоятельно — правда, в весьма ограниченном ряде случаев.
По скромному признанию Джозефа Коннора, если генсек занимается рассмотрением общих проблем войны и мира, то он как заместитель в основном подводит "бухгалтерский баланс". Потому главным стержнем беседы стали финансовые механизмы ООН. Говоря о проблемах в этой области (а они немалые), г-н Коннор напомнил, что ООН распоряжается деньгами, предоставленными ей странами-участницами, при этом полностью распределяя эти средства между самими вкладчиками. У ООН нет ни собственных капиталов, ни валютных резервов. Так что финансовый бизнес ООН — вещь в своем роде уникальная. Слабое место этой системы в том, что проведение ООН требуемых странами-участницами операций во многом зависит от регулярности денежных поступлений. Между тем, согласно итоговому докладу Бутроса Бутроса Гали за 1994 год, задолженность стран-членов в бюджет по поддержанию миротворческих операций составила $2,6 млрд. Понятно, что в столь стесненных условиях ООН не может адекватно реагировать на чрезвычайные ситуации.
Существуют некоторые направления деятельности ООН, которые финансируются не за счет регулярных взносов, а за счет добровольных, направляемых в различные целевые фонды. Но и с ними ситуация тоже не из лучших. В частности, поступления в глобальную сеть ПРООН — Программы развития ООН, призванную координировать усилия организаций и фондов в области оказания экономической и технической помощи, в 1994 году сократились на 15% (в 1993 году ресурсы ПРООН составили всего $910 млн). Кстати, грядущее в сентябре празднование 50-летия ООН, по словам г-на Коннора, не будет стоит организации ни цента — празднества будет оплачены за счет добровольных пожертвований.
Что касается России, то ее задолженность ПРООН, по свидетельству замгенсека, по начисленным (членским) взносам на сегодняшний день составляет более $500 млн. Для сравнения: долг США — около $1 млрд (правда, у Америки и сам взнос гораздо больше). При этом г-н Коннор отметил, что российский долг образовался не вдруг, не в один год. И, по его мнению, в деле его погашения наблюдается некоторый прогресс.
Бухгалтерский баланс миротворчества: не сходится
Неплатежи в системе ООН носят двусторонний характер: ООН тоже не платит вовремя по счетам. Например, по словам г-на Коннора, проблема погашения задолженности ООН странам, предоставившим свои войска на проведение миротворческих операций, стоит весьма остро. И если члены ООН и далее будут задерживать платежи, то ООН придется отложить выплаты за миротворческие контингенты. Сейчас задолженность этим странам со стороны ООН составляет уже $1,8 млрд (согласно годовому докладу генсека, в августе прошлого года она равнялась $450 млн). Численность участвующих в миротворческих операциях ооновских солдат, по свидетельству г-на Коннора, меняется каждый год в зависимости от ситуации (от 44 тысяч до 90 тысяч). Сейчас в мире действует 17 миссий, многие из которых, по мнению замгенсека, весьма успешны.
На вопрос "сколько стоит 'голубая каска' в день?" г-н Коннор весьма остроумно ответил, даже не дослушав его до конца: "Голубая каска стоит 25 баксов". И пояснил затем, что, содержание миротворцев (одежда, питание, зарплата), как ни странно, обходится весьма дешево — $100-125 в день на человека. Эти расходы составляют треть общих затрат на миротворчество. Прочие же затраты — это техническое обеспечение операций.
Необходимость кардинальной перестройки как финансовой системы ООН, так и ее громоздкого бюрократического аппарата подчеркивают многие и давно (этот вопрос, в частности, стоит в повестке дня саммита "семерки" в Галифаксе). Разветвленная сеть из 40 организаций, специализированных учреждений, программ и фондов либо приспособится к быстро меняющейся ситуации в мире, либо станет решительно бесполезна. По словам Джозефа Коннора, уже идет кардинальное усовершенствование системы планирования и отчетности, произведена полная компьютеризация информсистемы. В аппарате ООН ликвидируют лишние звенья, перестраиваются департаменты. Укрепляются и финансовые возможности секретариата, в основном за счет перераспределения уже имеющихся ресурсов.
"Круглый стол" с острыми углами: проблемы российского миротворчества в СНГ
Взаимодействие России и ООН по линии миротворчества в СНГ осуществляется не без проблем. Россия, практически в одиночку несущая груз как финансовых затрат, так и моральной ответственности за миротворческие операции, не раз обращалась в ООН с просьбой учредить миротворческие миссии в Таджикистане и Грузии. Но пока Совет Безопасности не отреагировал на эти обращения, мотивируя свою позицию отсутствием надлежащих условий для развертывания миротворческих операций. ООН не спешит раздавать российским миротворцам голубые каски — те самые, по $25 (а это предполагает, в частности, подключение к ооновскому финансированию). Другой аргумент ООН таков: согласно сложившейся концепции ооновского миротворчества, представители одной национальности должны составлять не более трети от участников операции. Кроме того, зарубежные миротворцы, судя по всему, не горят желанием взять на себя груз материальных затрат, политической и иной ответственности за конфликты в СНГ.
Анатолий Викторов, советник департамента сотрудничества с международными организациями МИД России, сформулировал позицию российского внешнеполитического ведомства по данной проблеме так: Россия считает, что СНГ, обладающее статусом наблюдателя в Генассамблее, имеет полное право осуществлять миротворческие операции (согласно гл. 8 устава ООН, региональные организации могут осуществлять миротворческие операции, не предполагающие принудительных (peaceenforcing) действий). И необходимо, по мнению российского дипломата, развивать всяческие возможности СНГ по проведению миротворческих операций. Россия, как постоянный член СБ, готова заниматься урегулированием конфликтов в СНГ и поддержанием мира. Она не замыкается и никого не оттесняет, более того — стремится к возможно более широкому сотрудничеству с другими ооновскими миротворцами и к их привлечению к операциям в СНГ, в частности в Таджикистане и Грузии. Комментируя же безответные просьбы Москвы об отправке ооновских миротворцев в СНГ, дипломат отметил, что это, конечно, не означает отказа от сотрудничества с международными организациями, и работа в этом направлении идет. Например, в Абхазии осуществляются две параллельные миротворческих операции — силами СНГ и ООН; присутствуют ооновские миротворцы в Таджикистане, с 16 декабря прошлого года там работает миссия наблюдателей в 40 человек. Правда, о полноценном сотрудничестве пока говорить не приходится — в силу ограниченности мандата ооновской миссии.
Русскоязычные и беженцы в СНГ: вид со Смоленской площади и из Нью-Йорка
Один из главных приоритетов российской внешней политики — защита и поддержка соотечественников за рубежом, прежде всего на пост-советском пространстве. Эта проблема ставится Россией и в ООН, и в ОБСЕ, и в Совете Европы, и в Европейском союзе, и в Совете государств Балтийского моря. В рамках ООН центральный вопрос — положение русскоязычных в Латвии и Эстонии. Два года назад ООН поручило генсеку "сотрудничать с заинтересованными государствами для разрешения этой проблемы". Генсек должен минимум раз в два года излагать в докладе имеющиеся в этой области проблемы (мнения сторон, собственные анализ и соображения, предложения, как и куда двигаться дальше).
Как отметил глава департамента МИД по правам человека и гуманитарному сотрудничеству Теймураз Рамишвили, на последней сессии Генассамблеи Бутрос Бутрос Гали ограничился лишь обозначением позиций сторон. Это, по словам дипломата, Москву не вполне устроило, о чем она в деликатной форме и намекнула генсеку. Скорее всего, благодаря этому намеку в очередной маршрут инспекционной поездки Верховного комиссара ООН по правам человека и были включены балтийские страны.
Совершенно новое направление сотрудничества России с ООН — проблема беженцев. Проблема эта нова для России и стран СНГ: во времена СССР, как подметил г-н Рамишвили, "муха через границу не пролетела бы". Впрочем, из третьих стран, можно сказать, беженцев не так уж много: в Россию прибыло 100-150 тысяч. Зато переселенцев из республик СНГ (прежде всего из горячих точек) уже более двух миллионов. И это число постоянно растет. По инициативе Андрея Козырева несколько лет назад в ООН была начата дискуссия о положении беженцев, эмигрантов и переселенцев и выдвинуто предложение о проведении всемирной конференции по этой проблеме. Но тогда многие государства отнеслись к этой идее без энтузиазма, хотя Генассамблея приняла решение обдумать предложение.
Дело заладилось, по словам г-на Рамишвили, лишь чуть более года назад, когда начала готовиться конференция по проблемам беженцев на территории бывшего СССР. Сейчас подготовка идет уже полным ходом — совместно с Международной организацией по миграции и ОБСЕ. Уже прошли 4 совещания представителей стран СНГ в Москве и экспертное международное совещание в Женеве. Многие государства, отметил российский дипломат, осознали серьезности проблемы беженцев в СНГ. И дело даже не в опасности перетекания беженцев из экс-СССР в эти страны (по мнению г-на Рамишвили, "там границы такие, что никто туда не хлынет"), просто этот процесс чреват дестабилизацией ситуации в регионе. И именно это всех и волнует.
США, скандинавские страны, Великобритания, ФРГ активно участвуют в подготовке конференции по беженцам. Предполагается, что она пройдет в середине 1996 года. К ее началу будет разработан ряд конкретных проектов и программ (не только по обеспечения материальной и личной защиты беженцев, но и "превентивные" документы, сиречь проекты по ликвидации условий, порождающих само явление). В частности, готовятся декларация о принципах и план действий, а также программы для облегчения положения беженцев, причем оговаривающие буквально все — от строительства центров по приему и реабилитации беженцев до сотрудничества пограничных и консульских служб по предотвращению нелегальной иммиграции. С российской стороны к работе привлечены Федеральная миграционная служба, Комиссия по гражданству, МВД, Минтруда и неправительственные организации.
У России будет свой омбудсмен
Еще одна новая сфера сотрудничества России с институтами ООН — техническое содействие. Теймураз Рамишвили напомнил, что два года назад было подписано соглашение о сотрудничестве между Россией и ПРООН, в рамках которого идет работа по техническому и инфраструктурному оснащению будущего конституционного органа — института российского уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Правда, закон об этой должности еще не принят. Г-н Рамишвили отметил также заключенное между Россией и ООН соглашение о сотрудничестве в области прав человека — Меморандум о взаимопонимании, а также "немало интересных проектов". В частности, проекты российских законодательных актов передаются в ООН на предмет изучения их соответствия международным нормам, издаются книги и учебники по правам человека. Теймураз Рамишвили полагает, что в сфере гуманитарной защиты Россия, даже несмотря на чеченский сюжет, "лица своего не потеряла" — с ней по-прежнему сотрудничают все развитые страны. Москва приглашала Верховного комиссара ООН в регион конфликта — в Грозный, Ингушетию, Дагестан, ему была предоставлена возможность посетить лагеря беженцев.
Что же касается эффективности правозащитного механизма ООН (в том числе и мониторинга), то Теймураз Рамишвили подчеркнул, что он завязан на позициях многих государств. В частности, Россия, западные страны, большая часть восточноевропейских, а также ряд стран Африки и Латинской Америки (в меньшей степени азиатские государства) выступают за усиление мониторинга в области прав человека и за повышение эффективности деятельности этих органов. Но все дело в том, что усиление мониторинга не может быть осуществлено: многие развивающиеся страны Азии, Латинской Америки и Африки (а они составляют большинство в ООН) возражают против усиления наднациональной функции международных организаций вообще, и ООН в частности. Соответственно, верховный комиссар, согласно своему мандату, имеет право только на диалог. То есть существующие механизмы не позволяют СБ принимать кардинальные решения в этой области.
Впрочем, обреченность на компромисс — характерная черта ООН вообще. И когда ее критикуют за неэффективность, то порой забывают — эта эффективность существенно бы повысилась, если бы политики научились договариваться друг с другом.
ВАЛЕРИЯ Ъ-СЫЧЕВА