Механизм принятия решений аппаратом исполнительной власти России, и в частности президентским аппаратом, — это вопрос, актуальный все последние годы. И не только потому, что страна переживает переходный период, что обуславливает необходимость перемен в аппарате власти. Администрация Бориса Ельцина нередко ставила в тупик аналитиков, со стороны пытавшихся разгадать мотивы принятия тех или иных решений или пути, по которым путешествовали в Кремле соответствующие реляции. Неделю назад руководитель администрации президента Сергей Филатов объявил об очередном грядущем сокращении чиновничьего аппарата страны: Контрольному управлению и правительству поручено подготовить соответствующие предложения. То есть процесс эволюции аппарата продолжается.
В своем материале обозреватель Ъ ВЕРОНИКА КУЦЫЛЛО пытается показать пути, которые проходят проекты президентских указов и распоряжений, прежде чем на них проставляется печать канцелярии президента.
Кто день грядущий нам готовит?
Заявление Филатов — типичный пример зарождения нового нормативного акта. Президент по тем или иным причинам пришел к выводу, что чиновников слишком много, обратил на это внимание Филатова, и тот от имени Ельцина поручил готовить документ. Проект соответствующего распоряжения или указа президента на этот счет, несомненно, будет рождаться в больших муках, ибо он затрагивает интересы слишком многих. Однако в силу своего политизированного характера этот документ обречен на подписание. Не приходится сомневаться, что чем ближе выборы, тем больше будет указов — и общего характера, и сугубо индивидуальных (как известно, лояльность чиновников требует постоянной подпитки).
Указы рождаются по-разному. Одни месяцами путешествуют по подразделениям президентской администрации и правительства, обрастая обоснованиями и визами; другие выскакивают как чертики из табакерки, то есть внезапно. В спорах о кремлевской технологии принятия решений сломано уже немало копий, однако в большинстве случаев конкретный путь того или иного указа так и остается неизвестен. Разобраться в хитросплетениях взаимоотношений внутрикремлевских структур, ответственных за подготовку решений президента, очень трудно. Однако все же попробуем.
Круг инициаторов указов, установленный распоряжением Бориса Ельцина от 5 февраля 1993 года ("О порядке подготовки и внесения указов и распоряжений президента") и многочисленным обрамляющим его нормативным актам более позднего происхождения, довольно широк. Это федеральные органы исполнительной власти, правительство в целом, исполнительная власть субъектов федерации, граждане и общественные организации, Государственно-правовое управление президента (ГПУ), структуры администрации президента и лично руководитель администрации Сергей Филатов. Ему же поручено последним визировать проекты президентских указов, заверяя их согласованность со всеми заинтересованными ведомствами.
Два года назад за такой порядок Сергею Филатову пришлось серьезно побороться. Отнюдь не все из ближайшего президентского окружения готовы были добровольно отказаться от возможности войти к президенту последними и "выторговать" слово, а то и строчку-другую в свою пользу. В 1993 году подача проектов указов в обход Филатова была признана незаконной. Это de jure. А de facto? Многие чиновники администрации, беседовавшие с корреспондентом Ъ, считают, что в последние годы прохождение документов несколько упорядочилось по сравнению с "революционным" периодом 1991-1992 годов. Гораздо меньше стало скоропалительных указов (таких, например, как указ 1991 года о слиянии всех силовых структур России — МВД, Агентства федеральной безопасности и Межреспубликанской службы безопасности в Министерство безопасности и внутренних дел).
Сейчас подписываются более взвешенные, с аппаратной точки зрения, указы. Скорее всего, ни заслуги, ни вины чиновников администрации в этом нет. Просто изменились сами политики: на смену "серым кардиналам" от политики приходят трезвые лоббисты — как цивилизованные, так и не очень. Если исключить чиновников-инициаторов "внутрикремлевских" указов (о создании новых структур, укрупнении или разукрупнении существующих — то есть посвященных совершенствованию администрации, что, впрочем, тесно связано с борьбой за власть на разных уровнях, с продвижением "своих" людей и т. д.), то остальных "подвижников" указов можно выстроить в следующей последовательности. В первом ряду — высшая политическая элита, связанная с Борисом Ельциным кроме прочих еще и дружескими отношениями, региональные лидеры, "силовики", экономическая элита, общественные движения. В последнее время региональный и "бизнесовый" лоббизм ничуть не меньше влияет на государственную политику, чем "семейные" отношения президента со своим ближайшим окружением. Речь идет о том, что аргументы, скажем, президента Татарстана или главы ОЛБИ в пользу подписания того или иного указа могут оказаться (и часто оказываются) для президента не менее существенны, чем мнение начальника его службы безопасности.
Музыка лоббизма: надо знать правильные ноты
В преддверии выборов все больше региональных лидеров и представителей крупного бизнеса осознают свои лоббистские возможности. Один из кремлевских чиновников, обрисовывая ситуацию корреспонденту Ъ, сказал: "Сейчас каждый регионал без нескольких заранее заготовленных бумажек в кармане к Кремль не приходит. В зависимости от ситуации вытаскивается та или иная. Что-нибудь да получат". Новизны в этом мало — во все времена к царям и генсекам без челобитных не ездили. Но если раньше просили, то теперь, особенно перед выборами, у многих появились основания требовать.
Естественно, наилучший способ добиться своего — это попасть на прием лично к президенту. Этой тактикой активно пользуются главы субъектов федерации. Иногда столь активно, что помощники президента вынуждены выдумывать "психологические" заслоны региональным аппетитам. Например, весенним блоком указов об отмене всех и всяческих льгот кроме прочих были отменены установленные в 1993-1994 годах льготы бывшим автономиям, а ныне республикам, проявившим ранее, в смутное время, полное понимание политики российского президента. То решение долгое время возбуждало зависть в не менее лояльных, но не удостоенных высшей чести регионах и служило поводом для приставаний к власти по чисто детскому принципу "дал ему, дай и мне". Конечно, официальная отмена льгот отнюдь не означает, что президент предал эту важную сферу политического влияния забвению. Просто теперь субсидии республикам пойдут через бюджет, и разобраться, кому дали, а кому нет, будет гораздо сложнее. А значит, и оснований для обид меньше.
Если же возможность попасть в закрытый президентский отсек невелика, у серьезного человека — регионал он, бизнесмен или политик — есть еще несколько путей. Можно попытаться выйти либо на Филатова лично, либо на одного из его заместителей — Сергея Красавченко (экономика) или Вячеслава Волкова (политические проблемы, взаимодействие с регионами, с представителями президента). А можно добиваться встречи с помощниками президента. Виктор Илюшин — первый и наиболее вхожий к Ельцину, Дмитрий Рюриков — чуть ли не единственный в администрации специалист по международным вопросам, Лев Суханов — все понемногу: культура, наука, спорт (но если что надо по спорту, лучше все же обращаться к личному тренеру президента Шамилю Тарпищеву), Анатолий Корабельщиков — внутренняя политика, региональные проблемы. И, наконец, "голуби-либералы": Александр Лившиц — экономика, Юрий Батурин — безопасность, Георгий Сатаров — взаимодействие с Федеральным собранием и партиями, Михаил Краснов — правовые вопросы. В этом же ряду Марк Урнов, аналитическое управление которого работает практически по всем ведущим направлениям государственной политики и экономики. Плюс Борис Кузык, помощник президента по военно-техническому сотрудничеству с зарубежными странами.
Для решения экономических проблем не менее продуктивен может оказаться заход со стороны правительства и парламента. Это и Виктор Черномырдин, и все взятые по отдельности "значимые" члены кабинета, и Владимир Шумейко, и Иван Рыбкин, и вхожие в Кремль региональные лидеры. Кроме уже перечисленных политиков высокого ранга и, естественно, Александра Коржакова, в разряд возможных для "разработок" людей входят их помощники, руководители отделов администрации, то есть чиновники среднего слоя, умеющие "хорошо подать" идею начальству.
Конечно, каждый инициатор указа должен представлять, чего именно он хочет и кто из околокремлевского окружения может хотеть того же самого. Например, не стоит обращаться к Лившицу с предложением приостановить приватизацию "Останкино" или отменить указ об отмене внешнеэкономических льгот, а к Сосковцу — с идеей подчинить "Росвооружение" Министерству обороны или ввести Юрия Лужкова в состав правительства России. Могут не понять. Правда, в редкой разноплановости указородной элиты есть своя прелесть: если тебя не понял Сосковец, с этой же идеей можно смело идти к Чубайсу. И наоборот.
Инициатива наказуема. Но бывают и исключения
Оставим в стороне прискорбные случаи, когда указы подписываются словно "с кондачка" (наиболее ярко этот стиль проявился в декабрьском прошлого года и мартовском "наезде" на мэра Москвы — когда, как рассказывают сведущие люди, решения об отставке глав московского управления ФСК, ГУВД и прокуратуры принимались после пятнадцатиминутного разговора заинтересованных лиц с президентом). Оставим и "горящие" указы вроде секретного чеченского, на котором количество виз сведено к минимуму, да и те засекречены. Обычные проекты делятся на чисто лоббистские и "государственные", так сказать, политико-конституционные. Последние рождаются в недрах администрации — в аналитическом управлении, в ГПУ, в службе помощников президента, в комиссиях Совета безопасности, в правительстве и т. д. Обилие "конституционных" указов вызвано прорехами в российском законодательстве, которые парламент на торопится пока залатывать.
Любой проект указа должен пройти проверку в соответствующем ведомстве. И каждое из ведомств в принципе может его завернуть. Проект в обязательном порядке (если отбросить исключения) должен пройти экспертизу в ГПУ, а если вопрос касается экономики, то и в правительстве. При этом в администрации и в правительстве долгое время шла дискуссия, кто должен отвечать за соблюдение правил игры. Не так давно, в начале мая, наконец установили — кто инициирует указ, тот и следит за тем, чтобы он прошел все визовые процедуры.
Мало придумать проект указа, надо убедить окружающих в его необходимости. Как правило, "судьбоносные" проекты (устанавливающие основные политические и экономические приоритеты) возникают на самом верху, рядом с президентом — у людей, обладающих возможностью непосредственно общаться с Борисом Ельциным. Идея обсуждается с ним, и если президент, что называется, дает добро, то запускается машина по производству указов. Обычно разработка проекта возлагается на его инициатора (если одобрена именно его концепция). И после этого главная его задача — суметь донести свое детище снова до президента без насильственных переделок.
Главных опасностей у любого проекта две — идейные противники и ГПУ (во главе с Русланом Ореховым), которое по долгу службы считает себя конкурентом всех без различия указотворцев. Юрий Калмыков, в бытность министром юстиции, прилюдно на заседании правительства называл ГПУ "новым политбюро", пытающимся ревизовать все и вся. Вероятно, именно потому, что ГПУ не всегда ограничивается чисто юридической проверкой, даже выступающие за соблюдение всех уже установленных правовых норм чиновники-либералы стараются избегать "ореховской экзекуции". Например, проекты знаменитых указов Ельцина о мерах по безусловному исполнению бюджета, отмене внешнеэкономических и таможенных льгот их прародитель Александр Лившиц, по сведениям Ъ, не рискнул посылать в ГПУ, предпочтя договориться напрямую с президентом. Хорошо это или плохо для страны, в данном случае трудно судить — но для проекта, несомненно, хорошо.
Когда проект касается кадровых назначений, в дело включается Совет по кадровой политике во главе с Филатовым и Сосковцом. Он имеет право рассматривать кандидатуры уровня замминистра и давать рекомендации. Выполняются они не всегда или не сразу; достаточно вспомнить ситуацию с назначением Матвея Бурлакова замминистра обороны — большинство совета было "против", да Грачев, как на грех, "за". Да и в ситуации с Лебедем про совет как-то не очень вспоминают: рекомендации "за" или "против" будут, как известно, давать Грачев и Козырев, а само письмо Лебедя и его рапорт попали Ельцину, минуя ряд формальных стадий — лично через помощника Илюшина. Тем не менее в администрации опыт работы совета оценивается очень высоко, хотя некоторые довольно высокие чиновники недовольны "ограниченностью выбора". По их мнению, было бы неплохо, если бы в поле зрения совета попадали бы и министры (в качестве примера приводится история с неудавшимся главой Госкомимущества, а с недавнего времени — и неудавшимся зампредом Контрольного управления Владимиром Полевановым), и руководители управлений и отделов самой администрации. Кроме того, указ может быть подвергнут серьезному обсуждению (и последующей переработке) в экспертно-аналитическом совете при президенте.
Столкновение интересов различных ведомств может привести к тому, что в самый последний момент совсем готовый, казалось бы, проект указа может подвергнуться вивисекции. Поэтому инициаторы спорных проектов прикладывают все силы к тому, чтобы сохранить свои намерения в тайне и не дать потенциальным противникам возможности подготовиться. Например, сама структура администрации рождалась в жутких муках и строжайшей тайне — по крайней мере, от прессы. Утечка информации два года назад привела к тому, что вместо лоббировавшегося Сергеем Филатовым принципа структурного единства (согласно его проекту, руководитель аппарата правительства подчинялся, хотя и не непосредственно, руководителю администрации президента) в окончательном тексте указа администрация и аппарат кабинета оказались разведены — премьеру, вошедшему, как рассказывал сам Филатов, в кабинет президента "с газетой в руках", удалось отстоять независимость тогдашнего главы аппарата Владимира Квасова.
Поэтому рассказывать о готовящихся указах (если только они не носят чисто политического характера — как, например, указ о борьбе с фашизмом) в Кремле считается не только дурным тоном, но и предательством интересов родины. Чаще всего это касается структурных и кадровых изменений. Последний пример из этого ряда не так давно был описан Ъ — речь шла о переструктуризации кремлевских информационных служб, в ходе которой пресс-секретарю президента Сергею Медведеву удалось вывести пресс-службу из состава ведомства Сергея Носовца. Реакция Медведева на публикацию была резко отрицательной — ему показалось (на наш взгляд, ошибочно), что была сделана попытка свести на нет достигнутые им успехи. Впрочем, Медведев прав в одном — в борьбе с оппонентами "раскопки" прессы используются и в кремлевских, и в правительственных стенах очень активно. Так что пословица "не говори гоп, пока не перепрыгнешь" одна из самых используемых российской политической элитой.