Государство готово пойти на снижение налогов в обмен на ужесточение налоговой дисциплины
Так заявил в интервью Ъ недавно назначенный на пост заместителя министра финансов России СЕРГЕЙ ШАТАЛОВ. Сегодня на страницах Ъ он высказывает свою точку зрения на будущее налоговой реформы в России. По сути это программное заявление нового заместителя, курирующего в главном российском финансовом ведомстве вопросы налогообложения. Его мнение интересно еще и потому, что Сергей Шаталов является одним из основных разработчиков проекта Налогового кодекса — будущего главного налогового закона России.
"В этом мире можно быть уверенным только в смерти и налогах", — сказал великий Бенджамин Франклин. Но если смерть — перспектива, то налоги — реалии настоящего. А для России вопрос налогов — одни из самых острых и актуальных. Действительно, налоги никого не оставляют равнодушными, а интересы участников налоговых отношений зачастую противоречивы. Столкновение интересов порождает быстрое и частое изменение "правил игры" там, где стабильность является едва ли не главным условием.
Конечно, примирить интересы государства (собрать побольше для финансирования бюджетных расходов) и налогоплательщика (уплатить поменьше, чтобы обеспечить расширенное воспроизводство и потребление) непросто. Однако государство и налогоплательщики не должны быть антагонистами, и возможности для разумного компромисса даже в нынешних тяжелейших условиях существуют.
Сегодня происходит очень важный процесс переосмысления налоговой политики. Наряду с привычными локальными поправками в налоговое законодательство, вызванными необходимостью в пожарном порядке решить больные вопросы, в Министерстве финансов подготавливаются и стратегические решения, рассчитанные на длительную перспективу.
Новый подход к налоговой политике предполагает продолжение налоговой реформы, начатой в 1992 году. Богатый опыт — положительный и отрицательный — позволяет сделать несколько последовательных и решительных шагов в направлении серьезной ревизии налоговой системы. Речь не идет, однако, о полной замене или кардинальной ломке существующей системы. Предполагается процесс эволюционный, но скоротечный.
Девиз, под которым будет продолжаться налоговая реформа, можно сформулировать так: "Государство готово пойти на снижение налогов в обмен на ужесточение налоговой дисциплины". Разумеется, это предполагает и создание новой правовой базы налогообложения.
Все параметры нового налогового режима уже сформулированы и заложены в проект Налогового Кодекса РФ, подготовленного по заказу Министерства финансов. Есть надежда, что уже летом этого года доработанный проект будет внесен в Госдуму. Какова будет его дальнейшая судьба, зависит от парламента.
Снижение налогового бремени
Предусматривается реальное снижение налогового бремени предприятий за счет отмены налога на сверхнормативный фонд оплаты труда, спецналога в пользу отдельных отраслей народного хозяйства и целевых налогов. Предстоит отмена налога на операции с ценными бумагами, сбора за использование наименования "Россия".
Предлагается запретить налоги, уплачиваемые с выручки, отменить "неэффективные налоги", которые либо невозможно контролировать, либо затраты на сбор которых сравнимы (или превосходят) с суммами поступлений.
Будут объединены сходные по налоговой базе и по налогоплательщикам налог на реализацию ГСМ и акцизы на моторное топливо, платежи за право пользования природными ресурсами и акцизы на минеральное сырье.
Значительно упростит налоговую отчетность предприятий консолидация внебюджетных фондов в бюджеты с объединением отчислений в эти фонды в единый социальный налог, контролируемый налоговыми органами.
Намечены изменения исчисления налоговой базы по сохраняющимся налогам, прежде всего по налогу на прибыль, где предполагается пересмотреть систему принимаемых к вычету затрат ("себестоимость"), порядок амортизации и систему льгот. Вопрос о налоговых льготах заслуживает специального рассмотрения.
Комплексная ревизия и поэтапная отмена налоговых льгот
В проекте Налогового Кодекса РФ предусматривается существенное сокращение налоговых льгот. Это не только сделает налоговую систему более нейтральной по отношению к отдельным участникам экономической деятельности, не только поставит дополнительные барьеры перед злоупотреблениями, мошенничеством и коррупцией, но и расширит налоговую базу.
Сохранятся отдельные льготы (в соответствии с продекларированными государством приоритетами), но при условии жесткого контроля за результатами и "ценой" таких льгот. Например, в США средства, недопоступившие в государственную казну из-за налоговых льгот, отражаются в федеральном бюджете отдельной строкой.
Налоговые льготы должные иметь временный и направленный характер. При этом льготы должны предоставляться участникам экономической деятельности, а не отдельным регионам или территориям. Недопустимо, например, устанавливать специальные налоговые режимы для отдельных территорий внутри единого государства (российские офшоры). Недопустимо также выводить из под налогообложения доходы военнослужащих, работников Министерства внутренних дел, Государственного таможенного комитета и Департамента налоговой полиции. Нельзя допускать "тотальных налоговых льгот", таких как льготы "на всякие капиталовложения". Неразумно не облагать налогом "чистый" процентный доход (с учетом инфляции), получаемый физическими лицами.
Совершенствование правовой основы налоговой системы
Необходимо как можно скорее пересмотреть правовую основу налоговой системы. Следует не только определить правовое положение налогоплательщиков, налоговых агентов, налоговых органов и других участников налоговых отношений, но и ввести целый ряд новых институтов. К ним относится, например, налоговое обязательство. Требуется определить основание и момент его возникновения, порядок исполнения и контроля за исполнением, предусмотреть меры обеспечения (в том числе принудительные) исполнения налогового обязательства. Закон должен определить и порядок обращения взыскания на имущество налогоплательщика или выставления требования об уплате налога дебитору налогоплательщика.
Должны быть однозначно определены основания и порядок изменения срока исполнения налогового обязательства (отсрочка, рассрочка, налоговый кредит или инвестиционный налоговый кредит).
Крайне важны вопросы, связанные с проведением налоговых проверок.
Для целей налогообложения необходимо четко определить такие важнейшие понятия, как экономическая деятельность, товары (работы, услуги) и их реализация, место реализации и рыночная цена, доходы, источники доходов, правила, в соответствии с которыми доходы признаются российскими или полученными за пределами России, и многие другие понятия. Это тем более важно, что сходная терминология в гражданском законодательстве зачастую имеет значения, отличающиеся от тех, которые используются в налоговом законодательстве.
Налоговый федерализм и полномочия властей
Уже полтора года региональные и местные власти имеют право устанавливать любые налоги. Фантазия же властей при использовании такого права вызывает восхищение. Появились налоги на капиталовложения за пределами собственного региона, на падение объемов производства. Участились случаи "экспорта налогов" из одного региона в другой. Единая некогда налоговая система России превращается в лоскутное одеяло со все увеличивающимся числом лоскутов. Этот процесс нужно остановить, закрепить за каждым уровнем власти право устанавливать только вполне определенные налоги, определив при этом и базовые принципы, на основе которых строятся эти налоги.
Следует установить, что исключительной компетенцией федерации являются: налогообложение внешнеэкономической деятельности, связанное с перемещением товаров через таможенную границу России, установление косвенных налогов и госпошлины, введение платежей за право пользования природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды, федеральных лицензионных сборов. Конечно, это не означает, что определенная часть собираемых сумм не будет передаваться территориям. Регионы вправе облагать налогами прибыль и доходы, местные власти — имущество, землю, воду и т. п.
Вместе с тем регионам следует предоставить достаточно широкие полномочия по корректированию налоговой базы для собственного налогообложения. Можно предложить единые федеральные ставки налога на прибыль и подоходного налога на уровне 15%, предоставив региональным властям варьировать свои ставки в пределах от 0% до 20-30%.
Улучшение собираемости налогов
Предстоит осуществить целый комплекс мер, направленных на улучшение собираемости налогов. Это и организационно-информационные меры, это и функциональные изменения в деятельности налоговых органов. Но отдача от таких мер будет заметна через весьма продолжительное время.
Следует пересмотреть состав налоговых правонарушений и меры ответственности. Меры ответственности должны быть смягчены. Возможно, следует провести налоговую амнистию (не в предыдущем варианте) и дать налогоплательщикам возможность легализовать доходы.
Но должен быть ужесточен и контроль за соблюдением налогового законодательства с адекватным реагированием на правонарушения.
Кроме того, для целей налогообложения следует ввести специальный налоговый учет, отличный от финансового бухучета (предназначенного для собственников и акционеров).
Следует изменить учетную политику предприятий. Предлагается вместо существующих возможностей учета доходов и расходов "по отгрузке" или "по поступлению средств", выбираемых непосредственно налогоплательщиком, перейти главным образом на "метод счетов" (значительно более "мягкий", чем "по отгрузке", но и значительно более "жесткий", чем "по поступлению средств"), оставив "кассовый метод" лишь для отдельных, прежде всего мелких, предприятий.
Эффект от перехода к новой учетной политике можно оценить лишь качественно, однако предварительные оценки позволяют говорить примерно о 20% от объема всех налоговых поступлений в течении первых 3-4 лет.