Бурное законотворчество депутатов региональных парламентов, склонных зачастую не обращать особого внимания ни на российские законы, ни на мнение своих федеральных коллег, вынуждает центр принимать встречные меры. Одной из них может стать принятие Госдумой законов, регламентирующих построение системы органов госвласти в регионах и принципы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации. Впрочем, стремление думцев ввести законотворческую самодеятельность регионов в четкие рамки уже сталкивается с жестким противодействием со стороны как региональных элит, так и отстаивающих их интересы депутатов Совета федерации.
В своем желании принять нормативные акты, регламентирующие деятельность местных органов власти, и тем самым слегка остудить законотворческий пыл региональных депутатов исполнительная и законодательная ветви федеральной власти оказались практически едины. Продолжение сложившейся в последнее время практики сочинения местных законов без оглядки на федеральную Конституцию могло бы поставить президента перед необходимостью иметь дело с разношерстной компанией губернаторов, имеющих отнюдь не унифицированные полномочия, а депутатов Федерального собрания — перед фактом, что принимаемые ими законы на местах попросту игнорируются. Однако, как показали последние события, для принятия эффективных мер, кроме согласия между властями, необходимо еще и единство внутри каждой из них, достижение которого зачастую оказывается крайне затруднительно.
Свою власть регионы выберут сами. В рамках дозволенного
Одним из последних примеров "самостийного" законотворчества явился устав Ярославской области, принятый недавно местной думой и даровавший губернатору права "мини-президента" (см. Ъ от 30 мая). Раз и навсегда исключить подобную самодеятельность как раз и призван закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ", принятый Госдумой еще в апреле. Хотя в преамбуле документа подчеркивается, что система органов госвласти устанавливается регионами самостоятельно "в соответствии с основами конституционного строя", эта "самостоятельность" носит весьма ограниченный характер: закон регламентирует не только структуру, полномочия региональных властей и характер взаимоотношений между ними, но и такие детали, как, например, вопрос о статусе депутатов местных законодательных органов.
В то же время на усмотрение самих регионов оставлено решение гораздо менее важных проблем вроде выбора наименования высшего должностного лица субъекта федерации или определения числа депутатов местного парламента. Законодателям разрешено также самостоятельно выбирать систему органов исполнительной власти, однако выбор этот, в соответствии с законом, может происходить лишь между двумя вариантами: либо администрация формируется законодательным органом, либо ее формирует высшее должностное лицо по своему усмотрению. Что же касается избрания самого руководителя субъекта федерации, то здесь закон категоричен: оно должно происходить только "на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".
Кстати, последнее положение может вызвать беспокойство у президентских структур, решительно отстаивающих идею о нецелесообразности выборов губернаторов в течение ближайшего года. Однако думцы, похоже, эти опасения учли: в соответствии с переходными положениями закона назначенные главы администраций остаются на своих постах до принятия субъектами федерации уставов и проведения губернаторских выборов. А поскольку на принятие новых уставов и приведение в соответствие с законом уже существующих отведен как раз один год, большинству назначенных губернаторов до следующего лета, скорее всего, ничего не грозит.
Впрочем, поладив с президентом, депутаты Госдумы не смогли поладить со своими коллегами из Совета федерации, которые сочли, что слишком мелочная регламентация полномочий местных органов власти ограничивает закрепленные в Конституции права регионов. Это относится, в частности, к способу избрания главы субъекта федерации (порядок избрания, по мнению депутатов верхней палаты, должен определяться самими регионами), и к положению думского проекта, запрещающему депутатам региональных парламентов избираться в другие законодательные органы. Кстати, в последнем случае депутаты верхней палаты парламента заботятся прежде всего о себе и о своих преемниках, поскольку такой запрет не позволит местным депутатам баллотироваться в Совет федерации.
Однако депутаты Госдумы, похоже, тоже решили проявить принципиальность: поскольку принятый ими законопроект был рассмотрен верхней палатой позже закрепленного в Конституции срока (14 дней), они направили в Конституционный суд запрос о правомерности действий Бориса Ельцина, который должен был сразу по истечении этого срока либо подписать закон, либо наложить на него вето, но не сделал ни того, ни другого. Правда, за время, которое пройдет до рассмотрения запроса судом, ряды "самостийных" законотворцев наверняка пополнятся.
Договор — хорошо, а Конституция — еще лучше
Другой законопроект — "О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ" — пока готовится к первому чтению в Думе. Однако добиться его прохождения по инстанциям думцам будет, возможно, даже труднее, чем отвоевать у Совета федерации предыдущий закон: в ряды противников этого документа, помимо депутатов Совета федерации, вольется не только большинство глав администраций, жаждущих подписания с Москвой договора "а-ля Татарстан", но и уже "разграничившиеся" республиканские лидеры, не без оснований опасающиеся, что центр под шумок нового закона захочет "переиграть" уже имеющиеся договоренности.
Проблемы, стоящие перед "неразграничившимися" регионами, выглядят, конечно, посерьезнее. Во-первых, разработанный в Миннаце законопроект оговаривает невозможность изменения конституционного статуса субъекта федерации, лишая тем самым регионы возможности повторить трюк Казани, добившейся особого статуса, не закрепленного в Конституции (а именно о таком статусе подумывает, например, Калининград). Во-вторых, все договоры о разграничении полномочий должны будут утверждаться федеральным законом, то есть проходить через всю пирамиду Госдума — Совет федерации — президент, на каждой ступени которой возможны "пробуксовки". И, наконец, даже после прохождения через все эти тернии над региональными лидерами будут блистать не звезды, а дамоклов меч, поскольку за федеральными органами оставлено право в одностороннем порядке расторгать соглашение о передаче полномочий в случае их "ненадлежащего осуществления".
Впрочем, есть основания для беспокойства и у лидеров, успевших подписать договоры в числе первых: помимо соблюдения положений, общих для всех договоров, им придется позаботиться и о том, чтобы в течение полугода их соглашения были приведены в соответствие с новым законом. А, например, для соглашения между Казанью и Москвой такое изменение означало бы отмену или пересмотр его основополагающих статей, что практически лишало бы смысла весь договор.
В случае принятия Думой альтернативного проекта, разработанного депутатом Валентином Михайловым, региональных лидеров ждут еще большие неприятности. По этому проекту договоры о разграничении полномочий могут заключаться лишь с регионами, не подписавшими Федеративный договор, или с новыми субъектами федерации. То есть, из 89 российских регионов право на такой договор останется лишь у Чечни. Кроме того, все уже подписанные договоры должны быть в течение месяца представлены на утверждение в федеральный парламент, что сделает их одобрение весьма проблематичным. Правда, шансы на то, что будет принят более радикальный проект, скорее всего, невелики: столь открыто бросать камни в огород едва излечившихся от вируса сепаратизма Татарии и Башкирии думцы, пожалуй, поостерегутся. Что же касается самих потенциальных жертв закона, то они наверняка постараются не терять времени даром и, воспользовавшись неторопливостью Госдумы, развернуть наступление на наиболее неприятные для них положения. И судя по тому, сколь мощные силы могут встать в ряды наступающих, отбить эту атаку депутатам Госдумы будет крайне непросто.
ДМИТРИЙ Ъ-КАМЫШЕВ