По мнению российских экспертов, именно такой объем иностранных инвестиций (в годовом исчислении) необходим российскому ТЭК после принятия закона о соглашениях о разделе продукции. Пока он, успешно пройдя в Думе первое чтение, стоит на запасном пути. Несмотря на то что дважды намечавшиеся в комитете по экономической политике слушания законопроекта не состоялись, инвесторы не теряют надежды на то, что закон будет принят еще нынешним составом Думы.
Эффект "Распутина": вы меня поворачиваете — я вам подмигиваю
После того как закон о соглашениях о разделе продукции прошел первое чтение, среди его лоббистов царил с трудом сдерживаемый оптимизм. И разработчики принятого думского варианта, и авторы отклоненного президентского проекта (в его подготовке наряду с Минтопэнерго принимало участие Государственно-правовое управление администрации президента) публично высказывались в том духе, что смогут совместными усилиями довести законопроект до второго чтения. Однако ожидавшегося совместного прорыва пока не произошло.
Суть проблемы — в определении места законопроекта среди уже действующих и разрабатываемых законов. Идущая в Думе борьба, пока не вышедшая из-под ковра, как раз и состоит в том, как повернуть готовящийся закон, в какую систему координат вписать. Радикальный вариант — представление закона в качестве единственного, регулирующего разработку любых видов ресурсов инвесторами. Строго говоря, этот подход наиболее привлекателен для иностранных инвесторов, но не оптимален. Ясно, что механизм production sharing не может не учитывать уже действующего закона о недрах.
Действительно, с юридической точки зрения эти законы имеют разную природу. Закон о недрах создан в рамках административного права, в то время как раздел продукции представляет из себя гражданско-правовой договор. Первый вводит практику лицензированного доступа к разработке недр, второй — соглашения инвесторов с представителями федерации и ее субъектов. Закон о недрах вводит платежи за пользование недрами. Закон о production sharing предусматривает уплату всех налогов в натуральной форме, кроме специально оговоренных.
Несмотря на все различия между законами, компромисс между ними должен быть найден. Иначе закону о разделе продукции просто не бывать. Ведь это специальный закон, который вправе иметь место и при наличии закона о недрах. Между этими законами вполне возможно разделение сфер влияния.
Лицензии могут быть сохранены как сертификат, удостоверяющий право на пользование недрами. При этом инвесторы должны иметь четкие гарантии, что полученные ими лицензии не будут отозваны в административном порядке. С другой стороны, стабильность статуса инвесторов предполагает, что уже действующий лицензионный порядок не будет признан недействительным при принятии нового, пусть самого прогрессивного закона. Тем самым должно быть с самого начала ясно, что доставшаяся инвестору лицензия в любом случае сохраняет свое действие в течение всего срока действия договора.
Оптимальное место закона о production sharing может быть определено следующим образом. Если право пользования недрами удостоверяется лицензией, то экономическая основа их разработок — предмет production sharing. В рамках этого договора преимущественно в натуральной форме и определяются объемы и порядок платежей инвесторов.
Натуральный оброк как светлое будущее иностранных инвесторов
Резонен вопрос: а не переоценивается ли роль закона о разделе продукции в деле привлечения инвестиций? Ведь даже если оставаться в пределах обсуждаемых в связи с ним проектов в сфере нефтедобычи, но не ограничиваться Россией, то оказывается, что разработка месторождений Северного моря, например, обошлась без законодательства о разделе продукции. Но Россия не Великобритания и не Норвегия. Дело в мало предсказуемых, но пока, как правило, ухудшающих предпринимательский климат акциях в сфере налоговой политики прежде всего.
Интерес инвесторов в том, что production sharing дает им зонтик, под которым можно укрыться от превратностей российского экономического законотворчества. Суть в том, что, согласно законопроекту, на протяжении срока действия соглашения о разделе продукции (до 50 лет) инвестор уплачивает в стоимостной форме особо упомянутые в нем налоги (основных из них — налог на прибыль и роялти); все остальные налоги учитываются при разделе продукции и уплачиваются в натуральной форме.
Имеющиеся в законопроекте гарантии инвесторам и должны, по некоторым оценкам, привести к крупномасштабному притоку иностранных инвестиций после утверждения закона. Принимая его, Думе предстоит пройти тест на отношение к иностранным инвестициям в России, в том числе и чисто психологический.
Пока законопроект лежит под сукном, шансы на привлечение инвестиций тают. В апреле прошлого года ряд известных нефтяных компаний, заинтересованных в нефтедобыче в России, заключил с представителями российских властей специальные протоколы, содержащие недвусмысленное предупреждение инвесторов об отказе от российских проектов, если production sharing не будет легализован в оговоренные сроки. Причем речь идет именно о законе. Ведь подписанный президентом еще в декабре 1993 года указ "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" формально признает натуральную форму взимания налогов, но реально не действует. Иначе и быть не может, поскольку любые изменения в системе налогообложения вступают в силу только после внесения парламентом соответствующих изменений в налоговое законодательство. Время идет, и некоторые крупные западные фирмы уже приступили к практическому свертыванию своей деятельности в России.
Но в разделе продукции заинтересованы не одни инвесторы. Пока судьба всех трех сахалинских проектов, основывающихся на production sharing, остается неопределенной, островитянам только и остается что тянуться на материк (за последние 5 лет Сахалин обезлюдел на половину) и увеличивать социальную напряженность в России. Если в ближайшее время закон не будет принят, Сахалин потеряет очередной буровой сезон (на шельфе можно работать только три месяца — июль, август, сентябрь). В принципе то же самое происходит в Поволжье и во многих других регионах. Да и перспективы развития нефтяной отрасли неважные. Председатели местных геолкомов признают, что проведение конкурсов на поиско-разведочные работы и разработку месторождений бесперспективно — инофирмы, утверждают они, до принятия закона о разделе продукции шагу не сделают и будут правы.
Привлечение крупных иностранных инвестиций важно и с другой стороны. В принципе в России до сих пор не привился (даже на региональном уровне) успешно зарекомендовавший себя во всем мире опыт экономического развития, когда крупный проект, имеющий непосредственный выход на экспорт, становится центром притяжения ресурсов как в технологически связанных отраслях, так и в рамках развития региона в целом. При этом успешность проекта зависит от мирового рынка — более предсказуемого, чем российский.
Сказав "а", стоит вспомнить об остальном алфавите
Попытаемся подвести итоги. В целом перспективы принятия закона о разделе продукции достаточно обнадеживающие. Во-первых, в первом чтении прошел вариант законопроекта, который в принципе устраивает потенциальных инвесторов. Во-вторых, устарелость закона о недрах — единственного инструмента, регулирующего деятельность инвесторов — признается всеми, даже разработчиками отклоненного президентского варианта закона о разделе продукции. Так что двери для его принятию открыты.
Таким образом, при принятии закона следует руководствоваться тем, что уже имеющаяся законодательная база не должна быть разрушена, а должна быть просто дополнена специальным законом о соглашениях о разделе продукции. Именно этот путь и содержится в правительственном отзыве на законопроект, подписанном первым вице-премьером Анатолием Чубайсом.
ВАДИМ Ъ-БАРДИН,
АНДРЕЙ Ъ-САФОНОВ