Проблемы с российским бюджетом уже стали традицией. Однако не стоит идеализировать бюджетный процесс и в западных странах. В конце концов, именно наблюдения за его ходом позволили известному исследователю бюрократии Сирилу Паркинсону сформулировать свой второй закон: "Государственные расходы не имеют разумного обоснования, а всего лишь стремятся превзойти доходы". Таким образом, российский бюджетный процесс сходен с западными образцами прежде всего некоторой экономической абсурдностью. Формальное сходство можно обнаружить и в самих бюджетных процедурах. Однако есть и явные отличия. Например, нигде эти процедуры не нарушаются с такой легкостью, как в России. Кроме того, в условиях экономического кризиса власти ради компенсации своей расточительности не могут в таких масштабах, как их благополучные западные коллеги, обращаться к ресурсам частного капитала и вынуждены покрывать дефицит либо за счет ничем не обеспеченной кредитной экспансии ЦБ, либо прибегать к помощи международных финансовых организаций.
Бюджетный процесс на Западе: цивилизованная бюрократия
Разработка и принятие бюджета во всех западных странах — консервативная бюрократическая процедура. В принципе она везде примерно одинакова, однако имеются и некоторые национальные различия. Например, во Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Голландии, Швейцарии бюджетный год совпадает с календарным годом; в Англии, Японии, Канаде бюджетным годом считается период с 1 апреля по 31 марта; в Швеции и Норвегии — с 1 июля по 30 июня, в США — с 1 октября по 30 сентября. Работа по составлению бюджета начинается по законодательству США за 18 месяцев, Великобритании — за 6, Франции — за 14, ФРГ — за 6 и Японии — за 7 месяцев до начала бюджетного года.
Проект государственного бюджета всегда разрабатывают министерства финансов (только в США разработкой проекта федерального бюджета занято специальное административно-финансовое управление при президенте). Руководители ведомств получают от министра финансов предложение представить к определенной дате расчет сметы расходов на основе общих контрольных цифр возможных ассигнований. Ведомства представляют свои заявки министерству финансов, которое и составляет окончательный проект бюджета.
Во всех странах проект после одобрения кабинетом министров (в США — президентом) поступает в парламент, который рассматривает и утверждает его. Как правило, бюджет сначала рассматривается нижней палатой парламента. Рассмотрение проекта бюджета, например, в Великобритании начинается с выступления в палате общин министра финансов. В США в феврале каждого года президент направляет конгрессу свое бюджетное послание, где излагает основные направления финансовой политики. Примечательно, что в большинстве стран расходы обсуждаются палатами дважды — при утверждении правительственной программы расходов и при выделении средств на осуществление программы.
Для предварительного рассмотрения проекта бюджета во всех без исключения парламентах действуют специальные бюджетные комитеты. В США кроме собственно бюджетных комитетов расходы рассматриваются также комитетами по ассигнованиям палаты представителей и сената, в которые входят 13 подкомитетов. Вопросы доходной части федерального бюджета обсуждаются финансовым комитетом сената, комитетом по доходам палаты представителей и объединенным комитетом по налогообложению. В большинстве стран члены парламента могут предлагать поправки в представленный правительством проект бюджета. Однако в Великобритании и Франции парламентарии этого права лишены.
Обычно парламенты западных стран не обсуждают бюджет в целом как единый документ — рассматриваются главным образом отдельные статьи расходов. Если между палатами возникают разногласия, создаются согласительные комиссии. Бюджетный процесс завершается утверждением бюджета главой государства.
В целом, бюджет во всех странах должен быть утвержден до начала нового бюджетного года. Однако исключения бывают и в, казалось бы, размеренной правовой рутине западных государств. В некоторых случаях допускается утверждение бюджета в первые месяцы нового бюджетного года. В этом случае парламент разрешает правительству производить ежемесячные расходы в размере одной двенадцатой части расходов бюджета предыдущего года. Очень похоже на Россию.
Западные бюджеты: до идеала весьма далеко
Разумеется, при всем уважении к консерватизму и внешней цивилизованности западного бюджетного процесса не следует его идеализировать. Как и любая бюрократическая процедура, он в значительной степени абсурден. Формулируя свой закон, Паркинсон весьма подробно (и близко к истине) обрисовал процесс подготовки бюджета в Великобритании. Министерские подразделения, получив от министров задание подготовить бюджетные проектировки, оценивают свои потребности и к общей запрашиваемой сумме добавляют на всякий случай 10% (полагая, что глава министерства их все равно вычеркнет). Однако главы министерств не особенно вдаются в детали и ничего не вычеркивают, а просто сводят все предложения сотрудников воедино, добавляя к итоговой сумме еще 10% (мол, министр финансов все дополнительные запросы обязательно урежет). Однако министр финансов тоже ничего не вычеркивает, а всего лишь суммирует требования всех министерств и представляет бюджет в парламент. Парламентарии же вообще не могут ничего понять из-за крайне запутанной системы бюджетной классификации и после беспредметных споров утверждают бюджет.
Как бы то ни было, бюджеты практически всех индустриальных (не говоря уже о развивающихся и постсоциалистических) стран дефицитны, причем дефициты не только не сокращаются, но даже растут — в частности, в западноевропейских государствах за последние 5 лет бюджетные дефициты в среднем возросли с 2,5% до 6,5% ВВП. Оправданием этому служит традиционная идея о необходимости с помощью госрасходов ускорить экономический рост и помочь частным предприятиям повысить конкурентоспособность на мировых рынках. Бездефицитность остается не более чем мечтой, эксплуатируемой главным образом в политических целях. Например, республиканцы в американском сенате сейчас демонстративно настаивают на внесении в конституцию поправки об обязательной сбалансированности бюджета — в основном чтобы уязвить Билла Клинтона, который недавно представил очередное бюджетное послание с дефицитом около $200 млрд (несмотря на свои собственные заявления о стремлении уменьшить расходы и дефицит). Реально избавиться от дефицита вряд ли возможно — хотя бы потому, что последние опросы показали готовность американцев пожертвовать лишь мизерными программами вроде господдержки искусства, но отнюдь не грандиозными программами государственного пенсионного и медицинского обеспечения.
В традициях западных стран покрывать дефицит за счет выпуска государственных ценных бумаг, которые, заметим, охотно покупаются инвесторами. Однако сейчас появились и новые идеи покрытия дефицита — как ни удивительно, они заключаются в заимствованиях на международном кредитном рынке и приватизации. В 1994 году, например, 25 наиболее развитых западных стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития взяли на кредитном рынке взаймы $840,6 млрд (на 18% больше, чем в предыдущем году). В том же 1994 году был установлен абсолютный рекорд приватизации по-западному — $50,8 млрд. В этом году западноевропейские правительства планируют продать госимущества еще на $40,5 млрд. Всего в ближайшие 5 лет, как прогнозируют эксперты, в индустриальных странах на рынок будет выброшено акций госпредприятий на сумму не менее $200 млрд.
СЕРГЕЙ Ъ-ВИКТОРОВ