Забавные метаморфозы произошли с первым вице-премьером Олегом Сосковцом за прошедшую неделю. Если семь дней назад правительство в полном составе поздравляло его с днем рождения, то вчера ему пришлось от имени всего кабинета чествовать скромного чиновника аппарата правительства: начальник строительного департамента Петр Суров за быстрое восстановление правительственной резиденции и работу в Чечне был награжден орденом "Знак почета". С этого началось заседание правительства, на котором беспрецедентно рано для России была одобрена концепция бюджета 1996 года. Разумеется, впереди еще затяжные дискуссии и в правительстве, и в парламенте (который, несмотря на оптимизм правительства, может и не успеть принять бюджет до Нового года), но сегодня уже ясно, что основные параметры следующего федерального бюджета будут примерно таковы: доходы — 273 трлн рублей, расходы — 349 трлн, дефицит — 76 трлн, годовая инфляция — 23-25%. В остальном же бюджет-96 удивительно похож на своего предшественника.
Бюджет в России — меньше чем бюджет
По словам первого замминистра финансов Владимира Петрова, после одобрения правительством концепции бюджета следующим шагом в бюджетном процессе-96 будет рассылка указаний министерствам (по сути это вызов министров на бюджетное татами). Это произойдет уже через три дня, а всего лишь через две недели они должны прислать на Ильинку, 12 свои бюджетные заявки. Минфин вполне отдает себе отчет в том, что к 15 июня, сроку, отведенному президентом на представление бюджета в парламент, он не успевает. Поэтому в середине июня в Госдуму будет отправлена только концепция и "протобюджет" — расходы по укрупненным статьям — на госуправление, внешнеэкономическую деятельность, оборону, etc. А полностью к представлению в нижнюю палату парламента бюджет будет готов к 20 июля.
Таким образом, по форме российский бюджетный процесс явно похож на западные образцы. В соответствии с законодательством в России подготовка бюджета, точно так же, как и в США, должна начинаться за 18 месяцев до начала года (другое дело, что ни разу этот срок выдержан не был, и до 1998 года вряд ли удастся это сделать), а приниматься он должен еще до начала года. Точно так же, как в других странах, составлением бюджета занимается Минфин (а в марте прошлого года создано еще и финансово-бюджетное управление администрации президента, что опять-таки напомнило опыт США). В процессе составления этого бюджета все российские чиновники, как и их коллеги за рубежом, стремятся запросить побольше, меньше всего заботясь о том, откуда возьмутся эти деньги, и в результате расходы в любом случае оказываются гораздо больше, чем доходы. Как и во всем мире, в России существует жесткий регламент прохождения бюджета через парламент, что, как и везде, вовсе не гарантирует, что депутаты смогут в этом бюджете разобраться.
Разница в том, что в России даже несложная бюджетная процедура еще ни разу не была выдержана полностью. Годовой бюджет до сих пор принимался либо вообще после окончания бюджетного года, либо в его середине. То, что бюджет-95 был принят весной, по российским меркам действительно является выдающимся достижением, однако с точки зрения мировой практики и в этом году бюджетная процедура постоянно нарушались.
Правда, существуют и более принципиальные отличия. Опыт показал, что в условиях полного государственного контроля над финансовой системой российские власти могли бы жить и вовсе без бюджета, покрывая все расходы за счет кредитов Центробанка. Более того, именно эти ничем не обеспеченные кредиты российское государство традиционно использовало для покрытия бюджетного дефицита, чего власти большинства цивилизованных стран делать просто не могут. Особенно упрекать российские власти в данном случае не следует — в условиях финансового кризиса и недостатка частного капитала ничего другого просто не остается.
Правда, в этом году Россия под давлением международных финансовых организаций впервые решила формально отказаться от эмиссионного покрытия дефицита и сделать ставку на размещение госбумаг, приватизацию и внешние займы — что делает российский бюджет окончательно похожим на западные. Однако, следует помнить, что в кризисной стране частный национальный капитал вряд ли сможет оказывать бюджету помощь в таких же масштабах, как в процветающих державах. Что же касается частного западного капитала, то рассчитывать на него России все труднее как раз из-за бюджетной политики других стран — ясно, что зарубежные инвесторы будут скорее склонны давать деньги взаймы бюджетам западных стран и вкладывать средства в западноевропейскую приватизацию, нежели помогать кризисной России.
Аграрии уверенно молчат
Однако российское правительство по-прежнему делает ставку именно на такие "неинфляционные" источники погашения дефицита, который в следующем году составит около 4% ВВП. Но прежде чем перейти собственно к "Основным направлениям бюджетной политики в 1996 году" необходимо отметить, что ко всем правительственным прогнозам нужно подходить с известной долей скепсиса. Правительство в 1995, как и в предыдущие годы, столкнулось с тем, что сделанные им прогнозы оказываются неверными уже через очень короткий промежуток времени. В соответствии со сделанными в конце апреля расчетами валовый внутренний продукт в этом году составит 1450 трлн рублей что на 520 трлн больше чем положено в основу бюджета-95. Почти 50-процентная погрешность для сонма правительственных экспертов и компьютеров все-таки очень велика.
В этой связи казавшиеся еще совсем недавно необоснованными заявления Сергея Глазьева о том, что правительство получит около 50 трлн рублей "неучтенных" доходов, могут оказаться даже перевыполненными: судя по всему, инфляционная премия составит от 25 до 70 трлн рублей. Этот экстра-гонорар, в равной степени имеет и положительные, и отрицательные стороны. Положителен он в том смысле, что создает "рублевое" наполнение заявлениям Анатолия Чубайса, который не устает повторять, что бюджет этого года будет полностью выполнен, а его дефицит окажется меньше (в процентном отношении) чем предполагалось. Отрицательные же его качества могут проявиться в начале дискуссий о том как расходовать неучтенные доходы (Сергей Глазьев и Егор Гайдар уже дали понять, что специальная оговорка на этот счет в законе о бюджете их не устраивает).
Если попытаться выбрать наиболее часто встречающуюся в официальных заявлениях характеристику бюджета будущего года, то, пожалуй, это будет "преемственность" с бюджетной политикой 1995 года. Преемственность в данном случае доходит до абсурда — бюджет-96 отличается от бюджета-95 ровно настолько, насколько отличатся друг от друга пятиэтажки-погодки в московских Черемушках. Видимо по-этому председательствующий вчера на заседании правительства Олег Сосковец решил пресечь все дискуссии в зародыше. Дав для проформы возможность выступить в прениях трем министрам, он со словами "товарищи, обсуждаем ведь концепцию, а не сам бюджет" прекратил заунывные жалобы на безденежье отраслевых министерств и наукообразные выступления "экономических" членов правительства.
Что касается конкретных положений будущего бюджета, то прежде всего бросается в глаза отказ правительства от очень популярной в прошлом году идеи о том, что уже начиная с 1996 года России не будет нужно прибегать к внешнему заимствованию для покрытия дефицита. Вместо этого на вооружение вновь взята более прагматичный тезис, который в сжатом виде изложил в беседе с корреспондентом Ъ бывший министр финансов Сергей Дубинин: "Никто не стремится к кредитам ради кредитов. Если их дают по процентным ставкам, более выгодным, чем мы можем сейчас получить на внутреннем рынке, то любой финансист скажет: 'Давайте попросим там, где дешевле'". Правда Владимир Петров вынужден был хоть как-то сохранить лицо и заявил, что внешняя зависимость бюджета-96 несколько меньше чем в 1995 — только 40% вместо 58% дефицита будет финансироваться за счет внешних займов. Как бы там ни было, но на бюджетном знамени следующего года аббревиатура EFF (Extended fund facilities — новый вид кредита МВФ, дающий возможность получить $10 млрд за три года) сменит STF 93-го года и stand-by 94-го. Всего же предполагается взять взаймы $8,7 млрд.
Разумеется при подготовке любого бюджетного послания отраслевых министров вопрос источников покрытия дефицита волнует в самую последнюю очередь. В сущности, едва ли не главным (хотя и скрытым от посторонних глаз) элементом бюджетного процесса является подача и согласование предварительных бюджетных заявок отраслей — именно здесь в наибольшей мере проявляется лоббистский характер российской экономики. Совершенно естественно, что финансовый кризис существенно обостряет лоббистскую борьбу различных отраслей и отдельных предприятий за получение бюджетного финансирования. Коль скоро государство ничем не может помочь предприятиям, кроме обесценивающихся денег, задачей предприятий становится выбить этих денег как можно больше. В принципе, правительство могло бы удовлетворять все запросы — однако это сделало бы госрасходы, дефицит и инфляцию уж слишком вопиющими, поэтому по мере возможности власти настаивают на том, чтобы запросы предприятий были разумными. Подобные ограничения побуждают получателей бюджетного финансирования к еще более ожесточенной борьбе в надежде выиграть за счет конкурентов.
Примечательно, что первоначальные бюджетные заявки в прошлом году составили 90% ВВП. Правда в процессе работы Минфина с ведомствами они сократились почти в пять раз (до 21%). То, что приблизительно такая же картина будет и в этом году, сомневаться почти не приходится — первое же выступление замминистра обороны Андрея Кокошина показало, что военные заранее недовольны предложенным уровнем финансирования, каким бы он ни был. Впрочем выступление Кокошина в какой-то степени было пустой формальностью — опыт прошлых лет, а в особенности 1995 года показывает, что военным и аграриям беспокоится по большому счету не о чем — после парламентских прений их заявки оказались секвестированы в наименьшей степени. Весьма показательно в этом смысле вчерашнее поведение "аграрных" членов правительства — Александр Заверюха и Александр Назарчук хладнокровно сохраняли молчание в течении всего заседания.
В конечном же счете Министерство финансов вчера было вынуждено признать, что оно испытывает большие проблемы с "расходным маневром" — перераспределением расходов таким образом, что основные траты государства приходились на социально значимые проекты. При этом предложение Минфина о том, чтобы поддерживать государственными финансами только "экспортоориентированные высокотехнологичные отрасли" (нефть-газ, металлургия, hi-tech отрасли) сразу же вызвало эмоциональное выступление председателя бюджетно-финансового комитета Совета Федерации Николая Гончара: "15-20% промышленности вы поддержите, а с остальной что делать?"
ОТДЕЛ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ