В настоящее время лицензирование различных видов деятельности широко используется российскими властями как дополнительный источник бюджетных налоговых поступлений: перечень того, что можно лицензировать, равно как и размеры лицензионной платы варьируются в регионах бесконечно. Между тем новый Гражданский кодекс внес серьезные ограничения в правила лицензирования — теперь лицензировать можно отнюдь не все и не всегда. Изменились и последствия осуществления деятельности без лицензии. В результате ситуация с лицензированием оказалась для налогоплательщиков не так страшна, как кажется на первый взгляд.
Кто и что лицензирует
Наиболее подробным документом по лицензированию на сегодняшний день является постановление правительства России от 24 декабря прошлого года "О лицензировании отдельных видов деятельности", вступившее в силу в начале года текущего после его официального опубликования.
Этим постановлением были утверждены закрытые перечни видов деятельности, требующих получения лицензии (помимо перечисленных в них продолжает лицензироваться около трех десятков видов деятельности — на основании законов и указов президента), и зарезервировано право правительства на их изменение. Там же впервые четко регламентирован порядок выдачи лицензии и определен минимальный срок ее действия — 3 года (если только сама компания не попросит о меньшем).
Принимая это постановление правительство, очевидно, опиралось на норму Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности", согласно которой отдельными видами деятельности предприятия могут заниматься только при наличии специального разрешения (лицензии). При этом закон не указывает, какой государственный орган правомочен определять виды деятельности, осуществление которых требует получения лицензии. В момент принятия постановления (правда, не в момент его вступления в силу) эта норма продолжала действовать.
Однако устанавливая перечень, правительство не учло, что уже вступившая в силу ч. 1 ст. 49 нового ГК, весьма похожая на норму закона о предприятиях, содержит не предусмотренную этим законом оговорку: перечень отдельных видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом. И никак не постановлением правительства.
Возможно, принимая постановление, правительство рассчитывало на то, что утвержденный им перечень будет иметь силу, поскольку оно будет издано до вступления в силу части первой ГК.
Действительно, законом о введении части первой ГК в силу предусмотрено, что нормативные акты правительства по вопросам, которые, согласно Кодексу, могут регулироваться только законами, изданные до введения в действие его первой части, действуют до введения в действие соответствующих законов. Часть первая Кодекса введена в действие с 1 января 1995 года.
Но не вся. Глава 4 Кодекса введена в действие со дня официального опубликования части первой. Это событие состоялось 8 декабря 1994 года в "Российской газете", а в "Собрании законодательства Российской Федерации" публикация датирована даже 5 декабря. Ст. 49 ("Правоспособность юридического лица") относится именно к главе 4. Поэтому право на определение перечня лицензируемых видов деятельности правительство к моменту издания постановления уже утратило.
Следовательно, все виды деятельности, которые до выхода постановления не лицензировались, но включены в перечень постановлением, лицензированию не подлежат (например, платные юридические услуги). Правительство не имело права на установление этого перечня и не вправе его корректировать ныне. Ни один орган государственной власти, за исключением парламента, полномочного принять соответствующий закон, не может ввести лицензирование каких бы то ни было новых видов в дополнение к лицензировавшимся до декабря.
Но это палка о двух концах. Как уже говорилось, закон о введении в действие части первой ГК установил, что изданные до введения ее в действие нормативные акты правительства по вопросам, которые могут, согласно ГК, регулироваться только законом (в том числе об установлении перечней лицензируемых видов деятельности), действуют до принятия соответствующих законов. Таким образом, правительству запрещено отменять и изменять эти акты. Поэтому юридически мы до сих пор находимся в ситуации, когда лицензируется огромное количество видов деятельности. Изменен только порядок лицензирования.
На практике, однако, дело пойдет по обычному сценарию: государственные контролирующие органы, в том числе и налоговые инспекции, будут скорее всего следовать постановлению правительства. Органы исполнительной власти наверняка не будут требовать лицензий на юридически лицензируемые виды деятельности, но будут настаивать на предъявлении лицензий на виды деятельности, которые считает лицензируемыми правительство. Защищаться от таких требований придется в судебном порядке.
Что касается физических лиц, то они вправе совершать любые сделки и вести любую предпринимательскую деятельность (с момента регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей). Не может применяться как противоречащее ГК положение закона о регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, ограничивавшее право предпринимателей на ведение предпринимательской деятельности только теми ее видами, которые прямо указаны в свидетельстве о регистрации. Теперь к ним подход такой же, что и к юридическим лицам — только законом может быть установлен перечень отдельных видов деятельности, вести которые они вправе только на основании специального разрешения.
А если лицензии нет?
Закон о Госналогслужбе дал налоговым инспекциям право предъявлять в арбитражном суде иски о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам. Недействительными, по нормам действовавшего законодательства, можно было признать, в частности, сделки, совершенные юридическими лицами с превышением пределов их правоспособности (не соответствующие уставным целям и осуществляемые без необходимой лицензии).
На первых порах некоторые инспекции практиковали даже взыскание доходов от неуставных сделок в бесспорном порядке. Высшему арбитражному суду пришлось разъяснить (письмо от 23 декабря 1992 года), что в бесспорном порядке деньги могут взыскиваться только в случаях, прямо предусмотренных законодательством (как, например, суммы налогов и финансовых санкций). Поэтому при выявлении фактов бесспорного взыскания доходов, полученных от совершения неуставной сделки, арбитражные суды должны, не вникая в основания, по которым налоговая инспекция сочла эту сделку неуставной, удовлетворять иски налогоплательщиков о возврате этих доходов. Все это верно и в отношении доходов от сделок без необходимых лицензий.
Что касается исков, то инспекции весьма активно использовали право на их предъявление и были немало удивлены, обнаружив, что в большинстве случаев суды отказывали в удовлетворении таких исков. Причина в том, что согласно действовавшим до конца прошлого года нормам ГК 1964 года доход далеко не по каждой неуставной или нелицензированной сделке мог быть взыскан в доход государства.
Признать сделку недействительной не столь сложно — согласно ст. 48 ГК сделка, не соответствующая требованиям закона, недействительна. Поскольку закон допускал совершение юридическими лицами только сделок, соответствующих его уставным целям, а в случаях ведения лицензируемой деятельности — еще и при условии наличия лицензии, то сделки, не соответствовавшие этим требованиям, признавались недействительными.
Но вот со второй частью исковых требований (о взыскании в доход бюджета всего полученного по таким сделкам) было сложнее. Ст. 49 ГК устанавливала, что в доход государства взыскивается все полученное по сделке в том случае, если сделка совершена с целью, заведомо противной интересам государства и общества. Если такой цели не было, то стороны должны были лишь вернуть друг другу все полученное по сделке, признанной недействительной (ст. 48).
Поэтому Высший арбитражный суд (письмо от 20 января 1993 года) разъяснил, что для взыскания в доход бюджета полученного по сделке налоговая инспекция должна доказать:
противоуставный характер сделки (соответственно, отсутствие специального разрешения (лицензии) на совершение сделки);
антисоциальный характер этой сделки;
размер доходов, полученных ответчиком от этой сделки.
Если налоговая инспекция докажет только несоответствие сделки требованиям закона, арбитражный суд должен констатировать ее недействительность и этим ограничиться.
Сейчас правовое регулирование этих вопросов несколько изменилось. Так, юридическое лицо вправе совершать любые сделки, если цели его деятельности прямо не ограничены в уставе. Кроме того, новый ГК устанавливает иные критерии, по которым доход по недействительным сделкам может быть взыскан в доход бюджета. Исходя из содержания ст. 169 ГК можно сделать вывод о том, что для удовлетворения иска о признании сделки недействительной и о взыскании всего полученного по ней в доход бюджета налоговая инспекция должна доказать:
противоречие совершенной сделки целям деятельности ответчика, определенно ограниченным в его уставе (соответственно, отсутствие специального разрешения — лицензии — на совершение сделки);
заведомое противоречие цели совершения этой сделки основам правопорядка или нравственности;
размер дохода, полученного по сделке ответчиком.
Только при доказательстве всех трех пунктов доход поступит государству. В противном случае, если инспекции удастся доказать несоответствие сделки закону, суд опять-таки лишь констатирует ее недействительность.
При этом еще не каждая сделка, по своим признакам требующая наличия лицензии, может быть признана недействительной. С одной стороны, если деятельность, для занятия которой необходимо специальное разрешение (лицензия), осуществлялась компанией без указанного разрешения, то такая деятельность должна рассматриваться как незаконная (письмо Высшего арбитражного суда от 19 января 1993 года, на которое часто ссылаются налоговые органы).
Однако с другой стороны, единичный факт совершения сделки еще не означает ведения деятельности. В менее пропагандируемом письме Высшего арбитражного суда от 10 августа 1994 года рассматривается самый больной вопрос, связанный с лицензированием, — необходимо ли получение лицензий на осуществление операций по кредитованию, если денежные суммы предоставляют предприятия и организации другим лицам на условиях возвратности и платности?
Отвечая на этот вопрос, суд указал, что согласно ст.ст. 113 и 114 Основ гражданского законодательства по кредитному договору банк или иное лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью, может предоставить кредит под определенный процент, указанный в договоре. Банки и иные кредитные учреждения, созданные для осуществления банковских операций (что должно быть указано в уставе), должны получить лицензию на занятие данной предпринимательской деятельностью в соответствии со статьями 1 и 11 Закона "О банках и банковской деятельности в РСФСР".
Если же подобные учреждения занимаются как предпринимательской деятельностью выдачей кредитов под проценты и на это заключают кредитные договоры без получения лицензий, такая деятельность должна признаваться не соответствующей законодательству со всеми вытекающими отсюда последствиями.
"Когда же одна организация в соответствии со ст. 113 Основ гражданского законодательства передает заемщику свои свободные средства по договору займа, а последний обязуется возвратить эту сумму и такая деятельность прямо не запрещена законом и не носит систематического характера, получение лицензии не требуется, в том числе и в случае предоставления займа на условиях уплаты определенных процентов".
Таким образом, суд совершенно четко определил, что лицензия на совершение определенных сделок требуется только в том случае, если такие сделки совершаются систематически, т. е. если можно считать их совершение ведением соответствующего вида предпринимательской деятельности.
Согласно ст. 2 ГК, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лицензия необходима только в том случае, если компания в рамках лицензируемого вида деятельности систематически совершает сделки, направленные на получение прибыли. В других случаях она может без лицензии обойтись.
Но что же будет, если по всем критериям лицензия все же нужна, а компания осуществляет свою деятельность без нее? Новый ГК прямо рассматривает последствия такой ситуации и еще более затрудняет возможность признания сделки недействительной.
Согласно ст. 173 сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица.
Однако при этом должно быть соблюдено совершенно новое условие — признание такой сделки недействительной возможно только в том случае, если другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности. Поэтому для того, чтобы сделка была даже просто признана недействительной, налоговой инспекции придется дополнительно доказать, что другая сторона в сделке имела или должна была иметь сведения о том, что ее контрагент не имеет необходимой лицензии.
Согласно закону о введении части первой ГК в действие, нормы кодекса о недействительности сделок применяются ко всем сделкам, требования о признании которых недействительными рассматриваются арбитражным судом после 1 января 1995 года — независимо от времени совершения этих сделок.