Российские власти довольно последовательны в стремлении наделить крупные нефтяные компании ролью основных проводников государственной политики по управлению национальным нефтяным комплексом. По крайней мере, одна из самых последних редакций указа президента "О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний" не содержит положения о создании супермонополиста — Национальной нефтяной компании. Специалисты Минтопэнерго оптимистично заявляют, что этот указ выйдет со дня на день, поскольку проект уже прошел все стадии согласования и получил "добро" первого вице-премьера Анатолия Чубайса.
Указ о НК: от ноября до февраля
Разработкой правительственной нефтяной стратегии занималась с мая прошлого года комиссия под председательством министра топлива и энергетики Юрия Шафраника. Отправной точкой для работы комиссии стал указ президента от 17 ноября 1992 года, в котором основным звеном нефтяного комплекса России признавались нефтяные компании. Этот статус получала группа предприятий, связанных единым производственно-коммерческим процессом — начиная с добычи нефти и заканчивая реализацией нефтепродуктов. На сегодня таких компаний десять. Кроме того, еще две — "Транснефть" и "Транснефтепродукт" — работают в сфере транспортировки углеводородного сырья. Однако формальное окончание работы комиссии (осень прошлого года) не означало окончания работы над проектом указа. Ъ считает уместным в данном обзоре привести комментарии официальных лиц, сделанные, как они утверждают, к одному из самых последних вариантов документа, и проследить эволюцию указа, начиная с самой первой, осенней, его редакции. По словам исполняющего обязанности начальника управления организационных структур и акционирования Минтопэнерго Александра Владимирова, принципиально важными для нефтяного комплекса России являются несколько пунктов этого указа.
Прежде всего, указ 1992 года легализировал всего лишь три нефтяные компании — "ЛУКойл", "ЮКОС" и "Сургутнефтегаз". Несмотря на то что в нем содержалось требование создать еще несколько таких компаний, "образовавшимся позже приходилось доказывать, что действие этого нормативного акта распространяется и на них". И доказывали они это прежде всего Министерству финансов, потому что оно не признавало за новичками установленного президентом права не делиться с бюджетом выручкой от продажи акций, а также тратить дивиденды, получаемые по акциям, принадлежащим государству. Имеющийся в распоряжении редакции вариант указа закрепляет финансовые льготы для всех нефтяных компаний.
Предполагается также снять формальные ограничения на рост трех "старожилов" нефтяного бизнеса. В прежнем документе перечислялись предприятия, входящие в их состав. По мнению экспертов Ъ, этот пункт — один из самых взрывоопасных в указе. Дело в том, что поручение правительству установить перечень АО, которые войдут в состав нефтяной компании "Роснефть" (подробнее об этой компании ниже), активизирует ведущуюся сейчас подковерную борьбу за наиболее перспективные нефтедобывающие и перерабатывающие компании. Отголоском этой борьбы стало недавнее решение правительства о переводе "Пурнефтегаза" из состава нефтяной компании "Сиданко" в состав госпредприятия "Роснефть".
Практически не менялся от редакции к редакции пункт, в соответствии с которым все нефтяные компании получают возможность проводить особые выпуски акций. Особенность этих акций в том, что они не могут пускаться в свободную продажу — они предназначены для обмена акций холдинга на акции дочерних компаний (с целью повышения "жесткости" структуры компании). Кроме того, специальные выпуски будут применяться для поглощения независимых компаний и обмена с правительством акциями холдинга и дочерних компаний. Запрет на свободное обращение акций специальной эмиссии объясняется тем, что, по существующему законодательству, предприятия, доля государства в которых больше 25%, не имеют права проводить вторичные и последующие эмиссии акций. Доля же участия государства в нефтяных компаниях колеблется от 38 до 50,7%.
Еще одной победой нефтяников над существующим законодательством стало то, что по отношению к нефтяным компаниям не будет применятся "Временное положение о холдинговых компаниях", утвержденное президентским указом 16 ноября 1992 года. Этот документ устанавливал для холдинговых компаний жесткие ограничения на владение промышленными активами, что, по словам г-на Владимирова, сковывало деятельность НК. Хотя, признался сотрудник министерства, в жизни часто приходилось поступать вопреки этому нормативному акту, некое смутное чувство неловкости перед буквой закона не оставляло.
Особый раздел проекта нового указа посвящен развитию процесса приватизации в трубопроводных компаниях "Транснефть" и "Транснефтепродукт". По замыслу авторов, предполагается сохранить за этими акционерными обществами жесткий государственный контроль, но при этом решить некоторые проблемы социального характера. Дело в том, что между персоналом транспортных компаний не распределялись акции предприятий, на которых они работают. На сегодняшний день они остаются 100-процентной госсобственностью. Такими, впрочем, они останутся и в будущем. Однако при этом до 25% привилегированных (без права голоса) неконвертируемых акций будет распределено среди руководства и персонала этих компаний.
"Роснефть" будет чуть более равной среди прочих
И, наконец, самый главный пункт, дискуссии вокруг которого отличались наибольшей напряженностью. В соответствии с одной из редакций документа (как утверждают источники, действительно самой последней) государственное предприятие "Роснефть" будет преобразовано в одноименную нефтяную компанию. Первоначально предполагалось наделить ее статусом национальной нефтяной компании, которая помимо хозяйственной деятельности имела бы право административного регулирования отрасли. В частности, сторонником создания такого монополиста является вице-премьер Олег Давыдов, который, ссылаясь на опыт "Газпрома", подвергает сомнению эффективность конкуренции в нефтяной отрасли.
Однако перспектива появления такого монстра всерьез испугала руководства уже созданных компаний. Судя по проекту указа, правительство услышало их аргументы и несколько ослабило административный потенциал "Роснефти". Правда, не последнюю роль сыграл и негативный настрой международных финансовых организаций, указывающих на то, что создание национальной нефтяной компании окажется несовместимо с "конкурентной структурой индустрии, которая сейчас начала создаваться".
Как бы то ни было, но сделать "Роснефть" совсем уж равной остальным не удалось. Создаваемое акционерное общество будет заметно отличаться от уже созданных. На "Роснефть", в частности, возлагается доверительное управление пакетом закрепленных в федеральной собственности акций предприятий, не входящих в состав нефтяных компаний, — научных, строительных и других, обеспечивающих работу нефтекомплекса. Всего их сегодня около 90-100. Кроме того, эта компания назначается ответственной за реализацию программ общеотраслевого значения, под которыми подразумеваются опять-таки научные исследования. Следующая же функция, по мнению разработчиков проекта указа, должна компенсировать тяжесть бремени первых двух. "Роснефти" поручена реализация государственной доли нефти в соглашениях о разделе продукции. В Минтопэнерго считают такое поручение несомненной и весьма прибыльной привилегией.
"Последних вариантов" может быть еще несколько
К такой редакции правительственного документа, по утверждению Владимирова, Минтопэнерго шел довольно трудным путем. Проект указа был подготовлен осенью прошлого года. Однако в процессе согласований ряд предложений министерства был снят. В частности, в первоначальном варианте предполагалось, что нефтяным компаниям будет позволено включать в свой состав предприятия и организации геологии, геофизики, строительства и других смежных отраслей. Но эту позицию отстоять не удалось. Правда, в министерстве говорят, что жизнь все же заставит пойти и на такое укрупнение. Кроме того, ранняя редакция документа содержала пункт, обязывающий все предприятия нефтепродуктообеспечения продать иди сдать в долгосрочную аренду "иным хозяйствующим субъектам" не менее 50% принадлежащих им бензоколонок. Затем, на одной из стадий доработки проекта, даже упоминание о необходимости "создания конкурентной среды и коммерциализации предприятий нефтепродуктообеспечения" исчезло.
Как дали понять в министерстве, одним из наиболее серьезных оппонентов указу оказался начальник департамента организации управления, собственности и предпринимательства аппарата правительства Вячеслав Прохоров. Однако корреспонденту Ъ он заявил: "Указ хороший, и я его завизировал". Правда, несколько позже он признался, что, с его точки зрения, неправильно отдавать в руки Минтопэнерго управление государственной долей собственности в нефтяных компаниях."Чиновник, каким бы профессионалом он не был, при настоящем положении дел с такой задачей не справится, — считает Прохоров. — Прежде всего потому, что один и тот же человек входит в советы директоров многих предприятий".
Доверительное управление должно быть поручено, по мнению Вячеслава Прохорова, коммерческим структурам. Не приветствует начальник правительственного департамента и большое количество компаний, на что делает ставку Минтопэнерго. Дескать, с государственными нуждами вполне справятся одно-два объединения, остальные же надо отпустить на вольные хлеба. Ведь некоторые государственные задания непременно принесут компаниям-исполнителям убытки. Это, например, поставки нефтепродуктов на Север, по военным заказам или в аграрный сектор. Зачем же делить задания на всех? Точно также не обязательно всех наделять и льготами. В итоге выходит, что нефтяные компании оказываются в двойственном положении — "полуиждивенцы, полукормильцы". Да и вообще, принимать указ, не имея стройной концепции развития нефтяного комплекса, это то же самое, что запрягать телегу впереди лошади, уверен начальник департамента аппарата правительства.
ОЛЕГ Ъ-ПРАВОТОРОВ, ВЛАДИСЛАВ Ъ-БОРОДУЛИН