Чеченский кризис, обостривший и без того не безоблачные отношения между центром и регионами, снова вызвал к жизни разного рода спекуляции относительно угрозы распада России. Впрочем, сегодня говорить о такой угрозе всерьез вряд ли стоит — пик "самонасыщения суверенитетами" (в соответствии со знаменитой ельцинской формулой "возьмите сколько сможете") миновал. Зато проблема юридического регулирования взаимодействия центра и регионов осталась. Как отметил на днях на конференции в Екатеринбурге, посвященной как раз региональным проблемам, Сергей Шахрай, "весь вопрос в том, что договор о разграничении полномочий из чисто юридического и даже технологического инструмента превращается в объект политической борьбы". В ближайшее время, надо полагать, такая борьба развернется сразу вокруг нескольких законопроектов по различным вопросам взаимоотношений между центром и субъектами федерации. Комментарий ДМИТРИЯ КАМЫШЕВА.
В принципе стоит вопрос не только о поиске путей наиболее эффективного обеспечения общенациональных интересов, понятие которых в России в течение последний нескольких столетий традиционно обретало жесткую централистскую трактовку, но и о выработке самодостаточной модели функционирования власти на местах. И до Чечни и, разумеется, после нее в пылу развертывающихся дискуссий по поводу того, как организационно и институционально "обустроить Россию", звучат термины, известные как из недавнего прошлого — "советы", так и подзабытые — "община", "земства".
Назад в будущее: от сельсовета — к сельской общине?
Каждый из альтернативных законопроектов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенных в Госдуму, содержит некую стержневую idee fixe. Для проекта за авторством исполнительной власти таким стержнем является идея независимости местного самоуправления. В соответствии с проектом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, которые не вправе ни вмешиваться в деятельность местных сообществ, ни в одностороннем порядке изымать или ограничивать их права. То есть за местными сообществами закрепляется приоритет в решении вопросов об оргструктурах и формах осуществления местного самоуправления, порядке формирования и полномочиях местных органов. В принципе, данная модель ближе к земству (с его запрограммированной центром аполитичностью), чем к нынешним структурам регионального уровня, которые позволяют себе вмешиваться в чисто политические вопросы — например, призыва на чеченскую войну.
Такая независимость подкрепляется экономически: органы госвласти субъектов федерации не могут вмешиваться в формирование местных бюджетов, а порядок приватизации муниципальных предприятий определяется выборными органами местного самоуправления. Примечательно и положение о возможности передачи местному самоуправлению некоторых государственных полномочий с выделением соответствующих материально-финансовых ресурсов. Проект при этом в детализацию не впадает: выходит, что в принципе могут быть делегированы самые разные полномочия. И в этом следует признать довольно большую опасность подрыва единства общенациональной политики — во всяком случае, трудно регулируемой диверсификации отношений центр--местные органы. Если, конечно, все это не просто пустая фраза.
В отличие от президентского документа, дающего местным сообществам карт-бланш на выбор форм своей работы, проект, внесенный группой депутатов под руководством Игоря Муравьева (фракция "Новая региональная политика"), отражает скорее позицию региональных элит, стремящихся поставить организацию и деятельность местного самоуправления под свой контроль. В соответствии с этим проектом органы госвласти субъектов федерации могут решать вопросы о законодательном регулировании местного самоуправления, о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае неоднократного нарушения ими Конституции и других законов и даже о наименовании органов местного самоуправления. Положение о включении местных бюджетов в качестве составной части в консолидированные бюджеты вышестоящих сообществ и административных единиц позволяет региональным властям контролировать хозяйственную деятельность местных сообществ. В таком случае и "административная связь" между сообществами, предлагаемая авторами проекта вместо прежнего "административного подчинения", будет мало отличаться от старой практики, например, управления посевной из областных центров. Хотя в последовательном проведении принципа иерархичности наверняка можно найти и немало положительных моментов.
Кстати, за возрождение старых традиций ратуют и авторы третьего законопроекта, подготовленного под руководством депутата Анатолия Долгополова. Однако они, опираясь на идеи Александра Солженицына, предлагают вернуться на сто лет назад: по их мнению, приоритетной формой местного самоуправления должна стать прямая демократия (сходы, местные референдумы), а базовым звеном этой системы — община численностью от 5 до 15 тысяч человек (село, городской микрорайон), имеющая свой орган управления и мирового судью. В отличие от коллег авторы этого проекта полагают, что система местного самоуправления должна входить в единую систему с органами госвласти, для чего предлагают многоуровневую систему местного самоуправления, второе звено которой (на уровне уезда или района) является одновременно низшим звеном административного управления.
Центр — регионы: третий лишний?
Принятие закона о местном самоуправлении может стать началом нового этапа во взаимоотношениях между центром и регионами. Стремление субъектов федерации к большей независимости от федеральных властей вынуждает последних к поиску эффективных контрмер, и ставка на местное самоуправление, по-видимому, — одна из них. На недавнем всероссийском совещании Борис Ельцин весьма недвусмысленно выделил главную черту, присущую местным сообществам: по словам президента, им органически чуждо стремление к обособлению и созданию "удельных княжеств". Кроме того, поддержка местного самоуправления может принести неплохие политические дивиденды, поскольку перемены к лучшему на этом уровне для простых избирателей гораздо более заметны, нежели успехи в ликвидации бюджетного дефицита или в структурной перестройке экономики. Поэтому, предоставляя местным сообществам широкие права и относительную автономию, Москва создает в регионах новый центр силы, на который она при определенных условиях сможет опереться в своих подчас непростых отношениях с региональными элитами. Что, впрочем, в определенных условиях может оказаться весьма рискованно (вспомним, как Горбачев разыгрывал "карту российских автономий" против того же Ельцина во времена позднего СССР).
Особенно мощным оружием в этой борьбе может оказаться положение президентского проекта о передаче местному самоуправлению некоторых госполномочий. Такие действия "через голову" властей субъекта федерации не только позволят центру "прикармливать" нужные ему регионы, но и в значительной мере девальвируют смысл заключения с субъектами федерации договоров о разграничении полномочий: теперь те или иные местные сообщества могут договариваться напрямую с Москвой. Правда, тут возникает угроза развала "единого бюджетного пространства" России, ибо многократно умножается число локальных центров лоббирования (при том, что в президентском проекте явно просматривается тенденция к ослаблению роли промежуточного координирующего звена — регионов и региональных элит).
К тому же, даже в случае одобрения обеими палатами парламента президентского проекта (а именно этот документ уже предложено принять за основу при обсуждении в Думе) воплощение его в жизнь потребует много времени и сил. Во-первых, органы власти субъектов федерации наверняка постараются не мытьем так катаньем ограничить права местного самоуправления в соответствии с собственным пониманием этой проблемы. А во-вторых, немалая часть госсобственности, которую в соответствии с проектом предполагается передать местным сообществам, находится сейчас в ведении субъектов федерации, а добровольно рубить сук, на котором зиждутся надежды регионов на экономическую самостоятельность от центра, желающих найдется немного.
Еще одной головной болью центра может стать позиция тех республик, с которыми уже заключены договоры о разграничении полномочий. Очевидно, что ни Татария, ни Башкирия, где уже приняты или готовятся собственные законы о местном самоуправлении, не испытывают большого желания их изменять. Опять встанет вопрос о "национальном своеобразии", который в федеральном законе учесть будет сложно. И даже если Москва сумеет уговорить Казань или Уфу взять на вооружение хотя бы основные принципы федерального закона, вполне вероятно, что республиканские васьки, слушая аргументы центра в пользу единой системы местного самоуправления, в то же время будут медленно поедать уже предоставленные ему широкие полномочия.