История развивается по спирали. На смену одной глобальной и жизнетворной идее приходит другая — либо развивающая первую, либо, за бесперспективностью, напрочь ее опровергающая. Так в теории. Но "особость" России сказалась и на сей раз. Прежние идеи не опровергаются, но и новых не просматривается. Год назад, увлекшись укреплением государственности, власти и не заметили, что цель эта не самодостаточна — ибо эффективна лишь работающая власть, а не власть вообще. И акцент в президентском послании именно на "дееспособность" властных структур как бы возвращает страну к февралю 1994-го. Тогда после декабрьских выборов политическая колода оказалась перетасована не менее причудливо, чем теперь — под влиянием Чечни. Тогда, едва оправившись от декабрьского шока, Россия вынуждена была доказывать миру свою приверженность реформам, тех же гарантий ждут от нее и сейчас. Тогда Ельцин требовал от нового парламента законодательной базы реформ — и теперь попенял депутатам на ее отсутствие. Возвращение в исходную точку оправданно, если за ним следует новый вектор исторического пути. Но, судя по посланию президента, никаких судьбоносных перемен в генеральной линии не произошло. И вопрос, который задавали себе россияне в прошлом году, актуален и ныне: задачи определены, а будет ли работа? Ни текст послания, ни нынешняя ситуация в России ответа на него не дают.
Россию "теснят с исторических рубежей"
В послании Борис Ельцин, пожалуй, впервые говорил о достижениях. Точнее — "результатах" внешней политики. Их, правда, немного: выступление (первое в истории!) самого президента с трибуны Генассамблеи ООН и разоруженческие инициативы, в том числе в СНГ. Президент сосредоточился на задачах. Главная — через партнерство с внешним миром (механизм) "обеспечить благоприятные условия для внутреннего развития страны" (конечная цель). О самом же "механизме" сказано сдержанно: "начат трудный переход от провозглашаемого партнерства к реальному". "Трудность" пути прослеживается практически по всему разделу послания о приоритетах внешней политики. Прозвучали тревожные слова о том, что некоторыми негативными "явлениями во внутренней жизни страны пытаются пользоваться те силы за рубежом, которые опасаются восстановления могущества России на основе демократического рыночного реформирования". Есть и попытки "потеснить Россию с исторических рубежей". Тема, впрочем, не нова. В декабре на саммите СБСЕ в Будапеште Ельцин неожиданно для западных партнеров заговорил о грозящем "холодном мире", имея в виду, правда, не нарастающее могущество России, а стремление НАТО расшириться на Восток.
Вообще тема "рубежей" — исторических и геополитических — представлена наиболее полно. Рубеж первый — СНГ. Здесь Москва по-прежнему отстаивает права на "бремя миротворчества", хотя, как посетовал Ельцин, практическая поддержка со стороны ООН и ОБСЕ неоправданно скромна (что, впрочем, не помешало считать уже провалившийся тезис об усилении роли ОБСЕ первым приоритетом российской внешней политики-1995). Рубеж второй — Европа. Маленький нюанс. Страны Балтии пока что расположены где-то посередине между первым и вторым рубежом — проблемы с ними прежние: "синдром недоверия" к России и русскоязычное население. С Европой России приходится работать "с учетом противоречивых тенденций": с одной стороны — интегрирующей, с другой — "толкающей к новому размежеванию". Противоречия — это грозящая экспансия НАТО. Интеграция — подписанное на Корфу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, так до сих пор и не ратифицированное; теперь, из-за Чечни, процесс этот может и вовсе застопориться. Президент отметил и это, указав, что "увязка искусственная", и заявив нечто новое: в 1995 году Москва ставит задачу "добиваться подключения" к механизмам согласования политических и экономических решений в ЕС. Расставил президент и другие точки над i: Россия не претендует на получение права вето при принятии в НАТО восточноевропейцев, но и не согласится с поспешным расширением блока. Задача 1995 года — перенести акценты с ускоренного расширения альянса на развитие его партнерства с Россией. С этим учетом и будут определяться вопросы сотрудничества по программе "Россия--НАТО" (ее, как известно, в декабре Андрей Козырев подписать отказался).
Третий рубеж — США, с которыми необходим "баланс интересов". Тут же упомянута и Канада, потенциал сотрудничества с которой "используется недостаточно". Далее — рубежи на восточном направлении. Среди приоритетов — Китай и Индия. С Республикой Кореей и Японией "роль отношений возрастает". Отдельно описаны и особые интересы России в Персидском заливе и на Ближнем Востоке.
Иными словами, как бы "определенные силы" ни пытались потеснить Россию с ее рубежей, задачи сформулированы вполне конкретные: поэтапное формирование "восьмерки", присоединение к АТЭС, расширение доступа к ресурсам МВФ, взаимодействие с финорганизациями в решении проблемы должников России, снятие торговых барьеров и дискриминации в отношении российского экспорта. Так что козни кознями, а от партнерства на всех рубежах никуда не деться.
Президент пообещал армии подумать о реформе
Содержащаяся в послании оценка состояния Вооруженных сил беспрецедентно резка. Никогда ранее Борис Ельцин так жестко не критиковал армию: она, по его мнению, недостаточно подготовлена и по структуре, и по составу, и по боевой и оперативной подготовке для обеспечения безопасности страны. Правда, в тексте содержится оговорка насчет объективных причин — кризис экономики, дефицит финансов и призывных ресурсов, последствия распада единого оборонного пространства, вывод войск из Европы и Балтии и необходимость их обустройства. Однако окончательный вывод — все же "невыполнение всего комплекса мер по осуществлению реформы Вооруженных сил". Что же намерен делать Борис Ельцин в сфере военной реформы? По сути в тексте послания ответов на этот вопрос нет. Президент пообещал лишь через несколько месяцев обнародовать свое видение реформы. Сейчас определены лишь некоторые направления перестройки системы обеспечения безопасности. Президент покритиковал уровень взаимодействия силовиков и поставил задачу "создать эффективную систему госуправления обороной и обеспечением военной безопасности".
Удивительно, что только на четвертом году существования суверенной России власти осознали необходимость разработки единой военной политики: до сих пор армия, внутренние войска, пограничники осуществляли военное строительство, исходя из собственных представлений. И лишь теперь президент заговорил о создании систем технического и мобилизационного развертывания, "основанных на территориальном принципе для всех войск России". Вероятно, в перспективе стратегическое руководство "силовым" направлением будет осуществляться СБ. Кому отдадут роль оперативного координатора — Генштабу или постоянно действующему объединенному комитету начальников штабов — пока не ясно. Как, впрочем, неясна и судьба самого Генштаба. В послании о возможности его вывода из Минобороны прямо не говорится. Зато в числе основных задач на 1995 год Ельцин указал сокращение "многозвенности и параллелизма существующих органов управления, законодательное разграничение их функций". Такой пассаж вполне может подразумевать не организационное разделение МО и ГШ, а, например, урезание полномочий главкоматов в пользу МО, перевод армии на территориальный принцип управления.
Видимо, президент все еще колеблется в выборе путей проведения военной реформы. Потому он и взял отсрочку и заговорил о создании "комиссии по разработке предложений по военной политике и военной реформе". Вопрос — кто в нее войдет, кто возглавит и насколько к комиссии будут прислушиваться. Ясно лишь, что безоговорочно полагаться на "лучшего министра обороны последних десятилетий" Ельцин больше не будет ("это дело государства, и военное строительство должно организовываться органами госвласти").
Зато МО, возможно, получит дополнительные полномочия в системе формирования оборонного заказа — не только для своих нужд, но и для других войск. Хотя рассчитывать на полное выполнение оборонного бюджета трудно: задолженность государства за 1994 год превышает 7 трлн руб. А "повышать престиж военной службы" без "технико-экономического обоснования" и выделения на эти цели конкретных сумм бессмысленно. Поэтому отсрочка оргвыводов позволяет думать, что Ельцин действительно намерен взвешенно и не торопясь разобраться с военной реформой.
Вошли в Чечню — и правильно сделали!
Минувший год принес два свершения: "преодоление явной угрозы сепаратизма" (Чечня в данном случае — "редчайшее исключение") и повышение взаимопонимания между федеральными властями и субъектами федерации, чему во многом способствовало заключение договоров о разграничении полномочий с Татарией, Башкирией и Кабардино-Балкарией. Если 1994 годом считать только его первые 11 месяцев, то с подобной оценкой вполне можно согласиться. Во всяком случае, если раньше республики время от времени пугали Москву независимостью или по крайней мере некоторыми ее атрибутами (например, собственной армией или отказом от платежей в федеральный бюджет), а области то и дело намекали на желание повысить свой статус до республиканского, то теперь региональные лидеры бросили силы на выбивание у Москвы такого же особого статуса, как и у "первопроходцев" из Казани, Уфы и Нальчика.
Однако ввод войск в Чечню показал, что взаимопонимание между центром и регионами существует лишь по тем вопросам, по которым Москва согласна его иметь. Ни при принятии решения о начале военной операции в одном из субъектов федерации, ни при ее планировании федеральные власти не советовались не только с руководителями прочих 88 регионов, но даже и с соседними Чечне северо-кавказскими республиками и краями. Конечно, главы некоторых регионов готовы стерпеть подобное небрежение их мнением ради обретения заветного "особого статуса". Но положение президентского послания о необходимости разработки критериев, на основе которых центр может уточнять конституционные отношения с субъектами федерации (то есть решать, подписывать ли с ними договоры о разграничении полномочий), свидетельствует о том, что счастливчиков в нынешнем году будет немного.
Событиям в Чечне в послании отведен целый раздел, в котором есть и хронология "вооруженного мятежа против законной власти", и правовая аргументация применения силы для "восстановления суверенитета РФ на всей ее территории". И вывод: применение силы не является нелигитимным, тем более что в данном случае она была применена после того, как федеральная власть исчерпала все иные средства воздействия.
Впрочем, некоторые проблемы чеченский кризис все же выявил: например, устаревшую систему планирования военных операций такого масштаба, нескоординированность действий ведомств и пренебрежительное отношение к СМИ. Однако эти недостатки относятся уже ко времени войны, а другие явные прошлогодние провалы в чеченской политике Москвы (в том числе и не оправдавшая себя ставка на оппозицию) остались как бы за кадром. И единственным намеком на то, что эти просчеты когда-нибудь будут обобщены и проанализированы, можно считать упоминание о государственной комиссии, созданной для расследования чеченского вопроса во всей его полноте (по сведениям Ъ, первое заседание комиссии должно состояться сегодня).
Президент готов к новым выборам
Главным выводом этого раздела "о власти" стала констатация очевидного факта, что заложенное в конституции разделение властей не превратилось в изматывающее противостояние, а все политически институты — президент, Федеральное собрание, правительство и суды — разделили ответственность за "формирование правовой основы дальнейшего развития страны". В этом смысле можно признать, что конституционная модель новой российской политической системы действительно прошла проверку временем, не допустив дестабилизации обстановки в стране по схеме 1993 года. Но вместе с тем следует обратить внимание, что разделение властей не было в минувшем году доведено до конца — так и не начал функционировать Конституционный суд — а потому их баланс обеспечивался несколько иными факторами, нежели те, что определены в основном законе. В их числе и Договор об общественном согласии, своего рода "джентльменское соглашение о ненападении" между политическими силами и ветвями власти, и иммунитет новой законодательной власти по отношению к рецидивам попыток прежнего ВС свести прерогативы президентской власти к формальному представительству, и опасение досрочного роспуска Госдумы, и чисто психологическое преимущество Кремля перед другими властями (опять-таки обусловленное октябрем 93-го), само по себе являвшееся гарантом от новых потрясений в политической жизни.
Все перечисленные факторы носят временный характер, и их действие со временем будет неизбежно ослабевать. К тому же начало функционирования Конституционного суда по-сути означает окончательное завершение строительства политической системы Второй президентской республики в России. В этих условиях на первый план неизбежно выходит законодательное оформление ее режима. И не случайно именно этому вопросу президент отвел так много места в данном разделе послания. Его обеспокоенность отсутствием стратегии законотворчества вполне объяснима — к новым выборам Госдумы и президента (а в своей речи Ельцин пообещал, что они пройдут в намеченные сроки) нужно успеть подкрепить конституцию соответствующим числом законодательных актов, чтобы сделать процесс создания президентской республики необратимым. Этот подход объективно отвечает интересам той части высшего звена госаппарата, которая связывает свое будущее не с отдельной личностью у руля государства, но с системой в целом.
В связи с этим интересно отметить, что, обратив внимание на начавшийся процесс ревизии конституции (в послании говорится о наличии почти 20 поправок к основному закону, предлагаемых депутатами Госдумы и Совета федерации), президент вместе с тем не отверг идею с порога, заметив лишь, что поправки к ней не должны "дискредитировать саму идею конституционного устройства государства". Последнее, видимо, относится к тем поправкам, которые должны поставить исполнительную власть под контроль законодательной и тем самым, расширив полномочия Федерального собрания, способны разбалансировать нынешние механизмы взаимодействия властей. И хотя Ельцин и назвал отработку процедуры внесения поправок в Конституцию и принятие ее (то есть процедуры) Федеральным собранием задачей 1995 года, дальше этого дело вряд ли пойдет. Об этом свидетельствует и то, что задача поручена Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, глава которой — первый замспикера Госдумы Михаил Митюков, убежденный сторонник президента, не раз уже доказывал, что понимает Ельцина с полуслова.
АНДРЕЙ Ъ-СМИРНОВ, ИЛЬЯ Ъ-БУЛАВИНОВ, ДМИТРИЙ Ъ-КАМЫШЕВ, СЕРГЕЙ Ъ-ЦЕХМИСТРЕНКО