Почти одновременно законодательные органы ряда российских регионов стали проявлять повышенный интерес к вопросам собственности и приватизации. Отчасти такой интерес был вызван обострением внутриправительственной полемики об оценке ваучерной и концепции постваучерной приватизации, приведшей к отставке вице-премьера и главы Госкомимущества Владимира Полеванова. Отчасти он отражает объективный процесс формирования института российского федерализма и становления региональных систем власти. Именно вопросы власти на прошедших 25 января в Москве и Челябинске заседаниях региональных парламентов были основой дискуссии, развернувшейся вокруг законопроектов о механизме управления процессом денационализации. Вчера Ъ рассказал об "Основных положениях приватизации государственных и муниципальных предприятий города Москвы", сегодня корреспондент Ъ ИГОРЬ СТЕПАНОВ анализирует проект закона "Об управлении государственной собственностью Челябинской области".
Структура закона
Она проста и незамысловата и включает в себя три блока вопросов: об экономической основе управления госсобственностью области, о субъектах управления, о формах управления, закрепления и использования государственной собственности области органами госуправления.
Государственная собственность в трактовке закона включает как собственность области, так и федеральную собственность, находящуюся в совместном ведении и управлении России и области. Объектами управления являются природные ресурсы (включая земельный фонд, леса и недра), водные ресурсы, предприятия, здания, сооружения, оборудование, сырье, материалы, имущество производственного, потребительского, социального и культурного назначения. Обращает на себя внимание включение в список и таких объектов, как интеллектуальная собственность, средства областного бюджета и внебюджетных валютных фондов, что демонстрирует явную избыточность перечня. Возможно, она объясняется опасением, что федеральные власти позарятся на областное имущество. А возможно, все дело в настроениях, выразителем которых стал Владимир Полеванов, делавший при анализе итогов первого этапа приватизации акцент на ее криминальном аспекте. Объекты частной собственности, разумеется, ко всем этим перечням отношения не имеют.
Кто управляет собственностью
Этим будут заняты "органы общего управления, специального управления и доверительного управления". Правовой базой для них станет федеральное законодательство, устав Челябинской области и другие законодательные и нормативные акты области.
Органы общего управления расшифровываются несложно: это Челябинская областная дума и администрация Челябинской области. Инструментами управления в первом случае являются законы и другие правовые акты, определяющие порядок и особенности владения, пользования и распоряжения госсобственностью. Администрации же области остаются только правовые акты нормативного характера. В целом, казалось бы, такая структура выглядит вполне традиционно, если не считать последовательно выраженного приоритета законодательной власти, что приходит в явное противоречие с реально сложившейся в стране ситуацией: на практике последнее слово остается за исполнительной властью. Впрочем, как свидетельствует опыт других регионов, а равно и федеральных властей, все попытки парламентов "подмять" под себя распоряжение госсобственностью и установить контроль за ее приватизацией всегда эффективно пресекались исполнительной властью.
Кстати, практически все выступившие на слушаниях отмечали как явный недостаток проекта отсутствие в нем четкого разграничения полномочий местной Думы и администрации в вопросах управления собственностью. По мнению председателя думы Вячеслава Скворцова, представленный на слушания четвертый по счету проект закона так же, как и три предыдущих, нуждается в серьезной доработке — именно в плане разграничения полномочий законодательной и исполнительной власти.
Вернемся к органам управления: к "специальным" закон относит отраслевые структуры (в ряде регионов они уже именуются местными министерствами), уполномоченные управлять отраслевыми "кусками" госсобственности на территории области. Не обошел закон и доверительное управление: органы государственной власти вправе передавать госсобственность области в доверительное управление юридическим и физическим лицам без перехода к ним права собственности. Несмотря на то что практика современного менеджмента в провинциальных госструктурах внушает некоторые сомнения, подобное положение в случае принятия закона создает законодательную базу для реализации на областном уровне акционерами своих прав собственности, при этом в целях формирования контрольных пакетов привлекаются акции, находящиеся в собственности государства.
Приватизация на региональном уровне
О ней говорится в 14-й статье проекта, озаглавленной с навевающей тоску бюрократической дотошностью "Полномочия органов государственной власти области в сфере приватизации государственной собственности области". В ней утверждается порядок приватизации местных предприятий. В самом порядке нет ничего необычного, считают авторы проекта, однако в ходе слушаний именно этот вопрос был поставлен во главу угла.
По мнению одного из местных идеологов областного самоуправления, директора Челябинского объединения "Академэкоцентр" Владимира Белкина, местные органы власти будут обладать действительной властью только имея не менее 30% всего имущества на территории региона. Однако, по официальным данным, в Челябинской области уже приватизировано 80% государственной собственности. Остается, правда, неясным, всей государственной собственности или ее части, которая подлежала приватизации в первую очередь.
Г-на Белкина поддержал в своих опасениях и заместитель председателя областного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Валерий Свиридов. Он отметил, что закон запоздал, так как приватизация земли идет весьма динамично и прав на землю у области остается все меньше. Почти 80% сельскохозяйственных угодий в области приватизированы и находятся в руках различных ТОО и акционерных обществ. "Земельными отношениями управлять из области практически невозможно, — патетически заявил Свиридов, перейдя тут же в наступление,— землю частники используют неэффективно": только в 1994 году за неиспользование земельных угодий на частных владельцев наложено штрафов в общей сложности на 1 млрд руб. Правда, в области создан "земельный фонд перераспределения" в 437 тыс. га, и законодательство не препятствует тому, чтобы перевести часть фонда в распоряжение областной Думы и администрации. Тем не менее этого, как можно судить по позиции региональных властей, им может оказаться недостаточно. В этом случае местному бизнесу, очевидно, не позавидуешь. Хотя к законопроекту это уже прямого отношения не имеет.
Перспективы
Возможно, наиболее точно о перспективах сказал корреспонденту Ъ председатель Челябинского областного арбитражного суда Юрий Троссман. По его мнению, "наивно думать, будто принятие закона кардинальным образом изменит отношения собственности в области, может осуществить некий передел". Не содержащий в себе серьезных противоречий с федеральным законодательством и лишенный конкретики, проект закона об управлению госсобственностью Челябинской области практически повторяет в основных своих положениях новый российский Гражданский кодекс.
Очевидно, что такая характеристика позволяет уже сейчас прогнозировать успех закона при голосовании в областной Думе. Как показывает практика и регионального, и федерального законодательства, неконкретность — лучший друг разработчиков.