В условиях нынешней политической системы России противостояние ветвей власти лишь в исключительных случаях приобретает формы острого конфликта. Но, судя по всему, такой случай не за горами — сегодня Госдума должна выразить отношение к вето Бориса Ельцина на закон "О международных договорах РФ". Отступать депутаты не намерены — подготовленное думским комитетом по международным делам заключение не оставляет от возражений Ельцина камня на камне. Практика, когда президент сам решает, какие договоры следует выносить на рассмотрение Думы, не устраивает законодателей, которые хотят реально влиять на формирование внешнеполитического курса страны. Ситуацию анализирует спецкор Ъ СЕРГЕЙ Ъ-ЦЕХМИСТРЕНКО.
Немного об истории вопроса
Ратификация договоров в любой демократической стране является неотъемлемой частью парламентской деятельности. Не исключение — и новая Россия. Еще во времена Верховного совета депутаты пытались контролировать внешнюю политику, требуя, например, не просто одобрения парламентом соглашений, влекущих финансовые обязательства со стороны России, но и предоставления при этом правительством конкретных программ использования займов. Учитывая это, творцы новой Конституции максимально ограничили и запутали парламентские прерогативы в области внешней политикой. В Основном законе появилась двусмысленная фраза, что "обязательному рассмотрению в Совете Федерации" подлежат ратифицированные Госдумой международные договоры России, но при этом не уточняется, какие же договоры вправе рассматривать сама Дума. Президент же по Конституции в области внешней политики практически неподконтролен.
Возникший юридический казус Госдума пытается преодолеть чуть ли не с первого дня своей работы: закон о международных договорах был принят в первом чтении еще в мае, а в июле отклонен Советом федерации. Депутатам СФ не понравилось, что в нем не в полной мере учитываются интересы субъектов федерации при разработке договоров, касающихся сферы их компетенции, включая обязательное согласование положений договоров с регионами. Но разногласия между коллегами-депутатами оказались непринципиальными и легко преодолимыми, чего нельзя сказать о позиции президента.
Кто в доме хозяин?
Полемика между президентом и парламентом (в лице комитета по международным делам) развернулась не только по отдельным положениям закона, но даже и в отношении отдельных точек и запятых. Но, конечно, не знаки препинания явились причиной нынешнего противостояния. Центр тяжести пришелся на пункты, определяющие, какие договоры подлежат обязательной ратификации и кто имеет право ставить перед президентом вопрос о заключении договоров, а также заключать их. Так, например, Ельцин предложил исключить из закона требование вынесения на обязательную ратификацию тех соглашений, которые предусматривают залог или отчуждение российских природных ресурсов. Эксперты думского комитета полагают в этой связи, что такое отчуждение, возможно, уже производилось — иностранным кредиторам России в качестве обеспечения их займов. Депутатские запросы в правительство на этот счет остались без внимания, и это лишь усилило подозрения, что подобные договоры существуют. Категорическое возражение президента, кажется, расставило все точки над i, хотя формально возражение заключается в том, что если когда-нибудь будет принят новый закон, не предусматривающий необходимости ратификации договоров о залоге, то и не возникнет необходимости в их вынесении на рассмотрение Думы. Оспаривая такой подход, члены комитета замечают, что цель формулировки как раз и заключалась в обязательной ратификации подобных договоров, а не в их сокрытии — учитывая их важность для экономики страны, а также в целях "предупреждения злоупотреблений". В этом же разделе закона идет речь и об обязательной ратификации всех договоров о кредитах или займах на сумму свыше $100 млн, причем независимо от того, превышаются ли предельные размеры внешних заимствований государства (что также вызвало негативную реакцию Кремля).
Не одобрил Ельцин и исключение из числа инициаторов процедуры заключения договоров МИД. Депутаты же решили, что это — исключительная прерогатива правительства, способная устранить двойное подчинение ведомств и установить более строгую процедуру контроля за подготовкой договоров, не позволяющую держать кабинет в неведении. Мягкой иронией сквозит ответ комитета, что предписанием вносить предложения через МИД президент сам добровольно ограничивает свои полномочия. С другой стороны, недопустима проводимая с одобрения Кремля (и вновь рекомендуемая президентом) практика заключения межведомственных договоров без санкции всего кабинета — ведь любое соглашение налагает обязательства не на ведомство, а на страну.
В результате думский комитет принял решение добиваться преодоления президентского вето. Депутаты не сомневаются, что сделать это будет просто — учитывая нынешнее отношение Госдумы к Кремлю. Но, как показывает практика, атаки на исполнительную власть успешны лишь при объединении сил всех ведущих фракций. А это сегодня достаточно проблематично (если предположения о "сговоре" между властью и ЛДПР имеют под собой реальные основания). Гораздо сложнее преодолеть вето в Совете федерации — подобные случаи вообще уникальны. Хотя и в самом неблагоприятном для президента случае его позиции скорее всего останутся непоколебимыми — вряд ли он на деле согласится хотя бы на йоту поступиться своими прерогативами.