Согласовать нельзя разгонять
Как за рубежом власти реагируют на массовые акции протеста: теория и практика
На прошедшей неделе уличная протестная активность, связанная с выборами в Мосгордуму, заметно стихла. Зато впервые публично ситуацию прокомментировал Владимир Путин. Смысл его заявлений во Франции и Финляндии сводится к тому, что в России на уличные мероприятия оппозиции власти реагируют так же, как и в других странах, а может быть, и мягче. “Ъ” разобрал протестные акции последних лет за рубежом с точки зрения местного законодательства и правоприменительной практики. В исследование попали девять государств — Армения, Великобритания, Венгрия, Гонконг, Испания, США, Турция, Франция и Южная Корея (представлены в алфавитном порядке). Общие выводы: мирные акции не трогают, а беспорядки пытаются жестко пресекать, но при этом прислушиваются к требованиям протестующих.
Армения
«Бархатная революция» 2018 года в Армении привела к отставке премьер-министра Сержа Саргсяна и приходу к власти оппозиционного политика Никола Пашиняна. Непосредственным толчком к демонстрациям послужило назначение господина Саргсяна на пост премьера после двух его сроков в должности президента. При этом в 2015 году Саргсян провел конституционную реформу, в результате которой глава правительства был наделен широкими властными полномочиями.
31 марта 2018 года Никол Пашинян начал из Гюмри шествие на Ереван. В середине апреля тысячи протестующих начали перекрывать главные улицы столицы, организуя сидячие забастовки. 16 апреля начались драки с полицией. Было возбуждено дело о массовых беспорядках. Силовики применяли светошумовые гранаты, слезоточивый газ, колючую проволоку и другие спецсредства. За время протестов, активная фаза которых пришлась на 16–23 апреля, пострадали 42 протестующих и шесть сотрудников правоохранительных органов. Были задержаны 420 человек.
23 апреля Серж Саргсян подал в отставку. «Никол Пашинян был прав,— заявил он.— Уличное движение выступает против моего пребывания на этой должности, я выполняю ваше требование. Мира, гармонии и логики нашей стране».
После его отставки все задержанные ранее демонстранты были отпущены, наказания никто из них не понес. Наблюдатели отмечали, что количество протестующих увеличилось после сообщений о жестокости полиции, разгонявшей мирные демонстрации.
Ключевые пункты законодательства
Закон Республики Армения о свободе собраний 2011 года:
- Для проведения публичного собрания организатор уведомляет уполномоченный орган в письменной форме.
- Уведомление может быть представлено не позднее чем за семь дней и не ранее чем за 30 дней до дня проведения собрания.
- В случае предложения другого места для проведения собрания должна быть обеспечена возможность участия указанного в уведомлении ожидаемого числа участников, не должны предлагаться места, находящиеся за пределами муниципалитета, выбранного организаторами, а предлагаемое место должно находиться близко к месту, указанному в уведомлении (в случае шествия к маршруту).
- Полиция может прекратить собрание только в том случае, если предотвратить ограничение конституционных прав других лиц или общественных интересов другим способом невозможно.
- Полиция обращается с требованием о прекращении собрания к руководителю собрания, который обязан немедленно информировать об этом участников собрания. В случае отсутствия руководителя собрания или невыполнения руководителем собрания требования полиции представитель полиции не менее чем дважды требует по громкоговорителю от участников прекращения собрания, установив разумный срок. Одновременно он предупреждает о своих полномочиях на разгон собрания, включая применение специальных средств.
- Порядок прекращения собрания не распространяется на случаи массовых беспорядков, требующие неотложных мероприятий.
Великобритания
Крупнейшее за последние десятилетия протестное движение в Великобритании Extinction Rebellion («Протесты против вымирания») продолжается с мая 2018 года по сегодняшний день. Организаторы и участники настаивают на том, что необходимо срочно объявить чрезвычайную экологическую ситуацию и принять меры против глобального изменения климата.
31 октября 2018 года активисты движения приняли «Декларацию восстания», в которой обещали проводить регулярные кампании массового гражданского неповиновения. В ноябре того же года около 6 тыс. человек перекрыли пять главных мостов через Темзу, парализовав движение в городе. Демонстрация была разогнана, арестованы 70 человек. С тех пор активисты провели несколько десятков подобных акций: блокировали магистрали, пикетировали госучреждения, вывешивали баннеры на зданиях и мостах.
Полиция задерживала протестующих, но не использовала для их разгона дубинки, слезоточивый газ и прочие спецсредства. Обращений демонстрантов в местные органы власти по поводу полицейской жестокости “Ъ” найти не удалось.
К середине июля 1151 человек был официально арестован и ожидал суда, однако маловероятно, что их всех ожидают серьезные последствия. В ходе судебных разбирательств 12 апреля из 30 обвиняемых в неповиновении полиции большинство признало вину, после чего с них были сняты обвинения. Суд над теми, кто вину не признал, отложили до сентября и октября.
Ключевые пункты законодательства
Указ об общественном порядке 1986 года:
- Для проведения массового политического мероприятия необходимо за шесть дней до него подать уведомление в местный отдел полиции. В уведомлении должно быть имя и контакты организатора, предполагаемый маршрут и время начала акции. Если это условие не выполнено, организатору грозит штраф до £1 тыс.
- Если мероприятие не предполагает движения, уведомление полиции не требуется.
- Полиция может изменить время и маршрут акции в случае, если есть вероятность серьезного нарушения общественного порядка или течения жизни определенного сообщества. В случае нарушения условий полиции организатор мероприятия подвергается штрафу либо заключению на срок до трех месяцев или штрафу до £2,5 тыс. Участнику грозит штраф до £1 тыс.
- Если 12 или более людей используют или угрожают использовать «беззаконное насилие» с некой общей целью и их поведение таково, что заставляет присутствующего в том месте не связанного с ними человека опасаться за свою безопасность, они участвуют в бунте. В этом случае им грозит заключение до десяти лет.
- Если от трех до 11 человек используют или угрожают использовать «беззаконное насилие» с некой общей целью и их поведение таково, что заставляет присутствующего в том месте не связанного с ними человека опасаться за свою безопасность, они участвуют в беспорядках. Им грозит заключение до пяти лет.
Венгрия
Крупнейшие за последние годы протесты в Венгрии прошли в 2014 году, когда правительство партии «Фидес» объявило о планах принять новый налог на интернет-трафик. Это привело к массовым демонстрациям молодежи, выражавшей свое неприятие не только этого конкретного законопроекта, но и в целом политики премьер-министра Виктора Орбана.
Протест был организован через социальную сеть Facebook. Всего за несколько дней в группу против налога на интернет вступило более 200 тыс. человек. Первая массовая акция состоялась 26 октября 2014 года, когда на улицы вышли десятки тысяч человек, а уже день спустя число участников митинга достигло 100 тыс. Своей цели протестующие добились: 31 октября 2014 года на фоне международной критики правительство объявило, что отзывает закон.
Сам митинг был мирным и обошелся без столкновений с полицией. Тем не менее после митинга в Будапеште начались беспорядки, протестующие разбили окна штаб-квартиры «Фидес». В них участвовали около 2 тыс. человек
Были задержаны шестеро. Из них четверо получили штрафы, двое были отпущены.
Ключевые пункты законодательства
Закон о массовых собраниях от 2018 года:
- Для проведения собрания необходимо подать уведомление не позднее чем за 48 часов до его начала.
- Организатор собрания обязан поддерживать порядок на мероприятии, в противном случае оно будет распущено.
- Если полиция сочтет, что проведение мероприятия в указанном месте и времени невозможно, она должно предложить другое время и место.
- Полиция вправе запретить мероприятие, если есть основания предполагать угрозу общественной безопасности или общественному порядку, а также если оно ставит под угрозу или излишне и непропорционально ущемляет права и свободы других лиц.
Гонконг
Массовые протесты в Гонконге начались в марте 2019 года. Среди основных требований протестующих: отзыв из парламента закона об экстрадиции, который, как они опасаются, приведет к преследованиям диссидентов; отзыв характеристики митинга 12 июня как «бунта»; освобождение всех задержанных (их более 420); создание независимой комиссии по расследованию жестокости полиции и введения на острове всеобщего избирательного права.
Первая крупная демонстрация прошла 9 июня: ее посетило от 240 тыс. (данные полиции) до 1 млн (данные организаторов) человек. Мирные демонстрации достаточно быстро переросли в столкновения с полицией. 12 июня протестующие осадили здание парламента, пробились внутрь и разгромили его изнутри. 15 июня власти Гонконга решили пойти на уступки и приостановить рассмотрение законопроекта об экстрадиции, однако, поскольку он не был полностью отозван, протесты продолжились. Крупнейшие марши прошли 16 июня (более 2 млн человек) и 18 августа (1,7 млн человек).
Полиция применяет весь арсенал спецсредств: от дубинок до резиновых пуль. С начала митингов в больницы поступило более 80 правоохранителей и несколько сотен гражданских.
Ключевые пункты законодательства
Акт об общественном порядке 1967 года:
- Уведомление о проведении массового мероприятия необходимо в письменной форме подать комиссару полиции не позднее, чем за семь дней до самого события. Возможна подача уведомления и позже семи дней, но принять или не принять ее — остается на усмотрение комиссара.
- Комиссар полиции имеет право запретить проведение публичного мероприятия, если существует обоснованное подозрение в угрозе нарушения порядка и безопасности.
- Полиция имеет право разгонять несогласованные митинги и демонстрации, а также согласованные демонстрации, на которых допускается нарушение общественного порядка.
- Нарушение порядка проведения массового собрания, участие в несанкционированном митинге, распространение информации о несанкционированном митинге карается заключением на срок до 12 месяцев и штрафом в 10 тыс. гонконгских долларов (около 84 тыс. руб.). Организаторам и участникам — заключение до пяти лет.
- Если на каком-то несогласованном митинге или демонстрации имеют место акты насилия и вандализма, то такое мероприятие характеризуется как «бунт». Его участники наказываются заключением на срок до десяти лет. За уничтожение имущества — до 14 лет.
Испания
Крупнейшие за последнее время протесты в Испании получили название «Каталонский кризис», так как их основной темой стало отделение региона Каталония от Испании.
Кризис начался в 2017 году после того, как Мадрид объявил незаконным назначенный правительством региона референдум о независимости. 1 октября референдум все же был проведен. При явке 43% 90% проголосовавших высказались за отделение от Испании. 27 октября парламент Каталонии объявил о независимости, но был распущен центральным правительством. Лидер сепаратистов Карлос Пучдемон бежал в Бельгию.
Протестующие каталонцы дрались с полицией возле участков, где проводился референдум 1 октября. В ход шли резиновые дубинки и слезоточивый газ. Эксперты Amnesty International фиксировали, что полиция зачастую «несправедливо и непропорционально применяла силу», тогда как демонстранты вели себя достаточно мирно. После поступления первых жалоб на применение полицией силы приказ о «закрытии участков любой ценой» был отозван и референдум состоялся. В целом за время беспорядков в больницы попало 1066 человек (включая 111 полицейских). Из них 866 были ранены незначительно и семеро — серьезно.
На скамье подсудимых в результате оказались лишь 12 человек, в основном руководители каталонских сепаратистов и лидеры протестующих. Число арестов рядовых членов протеста исчисляется единицами, и все они, как правило, освобождаются после предупреждения.
Ключевые пункты законодательст
Закон о мирных собраниях 1983 года:
- Ни на какое массовое собрание не нужно получать предварительное согласование. Государство должно защищать массовые собрания от тех, кто хочет им помешать.
- Если митинги планируется проводить в местах транзита большого числа людей (например, дорогах), организаторы должны за десять дней уведомить полицию. Если повод срочный — не менее чем за 24 часа.
- Если правительство сочтет, что проведение мероприятия может угрожать общественному порядку и законности, здоровью и благополучию людей, оно в праве в течение 72 часов с момента подачи уведомления предложить изменить время, место или продолжительность проведения встречи.
- Правительство может прекратить и в случае необходимости разогнать собрание, если оно нарушает уголовный кодекс, угрожает общественному порядку или собственности, а также если участники одеты в униформу полувоенных организаций.
США
Одной из крупнейших массовых акций последних лет стал марш «Объединенных правых», прошедший в городе Шарлотсвилле штата Вирджиния 11 и 12 августа 2017 года. Он стал результатом попыток местных властей удалить из городского парка статую известного американского генерала Роберта Ли, сражавшегося в гражданской войне на стороне рабовладельцев-южан. Организатором марша выступили ультраправые политики Джейсон Кесслер и Ричард Спенсер.
Несогласованный с властями марш через кампус Университета Вирджинии начался 11 августа, когда несколько сотен демонстрантов прошли через него насквозь, скандируя «Евреи нас не вытеснят», «Кровь и почва» и прочие подобные лозунги. На следующий день в парке собралось до тысячи протестующих и приблизительно столько же их противников. Многие были вооружены полуавтоматическим оружием, которое можно открыто носить по законам штата. Еще до начала марша завязалась массовая драка, в которой пострадали 14 и были арестованы 11 человек.
В какой-то момент ситуация вышла из-под контроля полиции и обернулась трагедией. Один из сторонников ультраправых протаранил на машине толпу антифашистов, в результате чего погиб один человек и еще 20 получили ранения.
Полиция практически не вмешивалась в происходящее, за что потом была подвергнута критике. Не было попыток остановить несанкционированные марши и митинги до тех пор, пока они не перерастали в массовые драки. Большинство участников столкновений потом получили штрафы и полугодовые условные сроки заключения.
Ключевые пункты законодательства
В США законы, регламентирующие проведение массовых акций, принимаются на уровне штатов:
- Заявители во всех штатах обязаны заранее уведомить власти о проведении мероприятия (срок уведомления регулируется местными законами), и местная администрация может перенести его по соображениям защиты прав других граждан.
- Незаконным считается собрание, на котором участники выражают явное намерение нарушить закон. Если участники были предупреждены о том, что собрание является незаконным, и в дальнейшем нарушили закон и общественный порядок вандализмом, драками или другими нарушениями, такое собрание квалифицируется как бунт.
Уголовный кодекс штата Вирджиния:
- Активное участие в массовом незаконном собрании карается заключением на срок до 12 месяцев и штрафом до $2,5 тыс. Отказ покинуть место проведения незаконного собрания карается штрафом до $500.
- Полицейские, применившие силу для разгона незаконного собрания или бунта, освобождаются от любой ответственности, если их действия отвечают задачам соблюдения закона.
Турция
Крупнейшие за последние три года протесты в Турции прошли летом 2017 года. Их целью было выступить против массовых арестов, последовавших за неудачной попыткой переворота летом 2016 года. Организатором акции выступил главный оппозиционный политик Кемаль Кылычдароглу. Конкретным поводом стало заключение в тюрьму видного оппозиционера и журналиста Иниса Бербероглу.
15 июня 2017 года около 30 тыс. человек вышли на так называемый «Марш за справедливость». Протестующие прошли пешком 450 км от Анкары до Стамбула, где 9 июля состоялся митинг. Полиция оценила число его участников в 175 тыс. человек, организаторы — в 2 млн. Лидеры митинга потребовали восстановить нормальную политическую жизнь, прекратить политический террор, отменить режим чрезвычайного положения и результаты апрельского референдума о переходе от парламентской к президентской республике.
Президент страны Реджеп Тайип Эрдоган назвал протестующих «пособниками террористов» и обвинил их в поддержке попытки госпереворота 2016 года. Тем не менее марш был одобрен властями всех провинций, а полиция выделила на его охрану 15 тыс. сотрудников. В ходе его проведения никто не пострадал.
Ключевые пункты законодательства
Закон о собраниях и демонстрациях 1983 года с поправками вплоть до 2017 года:
- Собрания и митинги могут проводиться только в местах, определенных властями провинции или представителями представленных в парламенте партий или представителями профсоюзов.
- Организаторы должны составить оргкомитет с числом членов не менее семи. Они должны не позднее 48 часов до начала мероприятия подать уведомление о нем местным властям.
- Руководитель провинции имеет право перенести митинг максимум на один месяц по соображениям национальной безопасности и общественного порядка.
- Собрания, не удовлетворяющие вышеперечисленным условиям (в том числе те, о которых не уведомили в заранее положенный срок), являются незаконными.
- Полиция обязана предупредить собрание, что оно незаконно, после чего разогнать его силой, если оно не расходится само.
- Наказание для организаторов — тюремное заключение на срок от полутора до трех лет. Для участников — от шести месяцев до трех лет.
Франция
«Движение желтых жилетов» появилось во Франции в октябре 2018 года и активно до сих пор. Движение в основном характеризуют как левопопулистское: его члены озабочены растущими ценами на бензин, социальным и экономическим неравенством, бедностью, безработицей и т. п.
Масштабные акции «желтых жилетов» начались 17 ноября 2018 года — тогда в них приняли участие не менее 300 тыс. человек. С тех пор демонстрации проходят каждую субботу.
Учитывая агрессивный характер протеста, полиция достаточно жестко разгоняла активистов, применяя дубинки, слезоточивый газ и резиновые пули. Их использование вызвало волну критики со стороны правозащитников из-за серьезных травм среди протестующих.
К маю 2019 года, по официальным данным, были ранены 2448 протестующих и 1797 полицейских. 11 человек погибли из-за событий, связанных с протестами. Ущерб экономике страны оценивается в сумму до €170 млрд.
К концу апреля, когда основная волна протестов схлынула, было арестовано 10718 демонстрантов. 40% тех, чьи дела успели рассмотреть, получили реальные сроки заключения, большинство — от 24 до 48 часов. Некоторые получили от одного до трех месяцев тюрьмы. Остальные наказаны условно, общественными работами или освобождены от наказания.
Ключевые пункты законодательства
Кодекс внутренней безопасности 2016 года:
- Обо всех парадах и движущихся демонстрациях необходимо предупреждать не позднее чем за три дня до акции. Если уведомление не было сделано, такое собрание является незаконным.
Закон о свободе собраний 1881 года с поправками вплоть до 2009 года:
- Публичные собрания не требуют предварительного разрешения, если соответствуют ряду условий. Они не могут проводиться на дорогах общего пользования и продолжаться позже 11 вечера.
- Каждое собрание должно выдвигать из своих рядов оргкомитет, несущий ответственность за то, чтобы на собрании не велось речей, содержащих провокацию к преступлениям.
- Незаконным собранием считается собрание на дороге или в месте общественного пользования, которое может привести к нарушению порядка. После двух предупреждений такое собрание может быть разогнано полицией, которая имеет право применить силу. Участие в подобном собрании карается штрафом €15 тыс. и тюремным заключением на один год. В случае, если нарушитель скрыл часть лица или все лицо маской, €45 тыс. и три года заключения.
- Применение силы полицией возможно только в том случае, если обстоятельства делают это абсолютно необходимым для поддержания общественного порядка.
Южная Корея
С октября 2016 по март 2017 года в Южной Корее шли массовые выступления за и против президента страны Пак Кын Хе. Ее обвиняли в коррупции, кумовстве и некомпетентности.
Протесты начались с демонстрации 26 октября 2016 года, на которой тысячи людей призвали президента уйти в отставку. В пиковые моменты декабря 2016 года и января 2017 года число одновременно протестующих по всей стране достигало 2,5 млн человек. В итоге 10 марта 2017 года Пак Кын Хе была смещена со своего поста. 6 апреля 2018 года она была приговорена судом к 24 годам заключения за многочисленные преступления.
Митинги начинались мирно, но в некоторых случаях доходило до столкновений с полицией. Уже в ноябре были ранены четверо полицейских и 29 протестующих, позднее общее число пострадавших выросло до 55, трое погибли (один — от падения на голову громкоговорителя, два других — от проблем с сердцем после оглашения вердикта об импичменте).
Задержаны за все время были лишь семь человек, впоследствии отпущенные после предупреждения. Учитывая массовость мероприятий и наличие во многих местах сразу двух митингов, за и против Пак Кын Хе, отсутствие по-настоящему серьезных инцидентов можно отнести лишь на счет профессионализма полицейских, умело разделявших непримиримых политических оппонентов.
Ключевые пункты законодательства
Закон о собраниях и демонстрациях 2016 года:
- Организаторы обязаны уведомить власти о готовящемся собрании. Организация спонтанного собрания или демонстрации без уведомления властей является незаконной.
- Незаконные собрания, которые ведут к нарушению общественного порядка и безопасности, предполагают насилие и поджоги, могут быть разогнаны полицией, их организаторы и участники несут ответственность за участие.
- Организаторы подобной акции получают в качестве наказания штраф или тюремное заключение.