мнения и комментарии
Слабость администрирования, неэффективность правоприменения и госуправления вынуждает государство переходить к прямому вмешательству в экономику и искать "точечные" меры стимулирования роста. Все это и задает контуры системы — нового НЭПа, в рамках которого традиционные отрасли переходят под контроль государства, а также возникают различные индивидуальные режимы в виде особых зон, концессий и программ финансовой господдержки. Об этом в статье ректора Академии народного хозяйства ВЛАДИМИРА МАУ.
Кризис администрирования
В прошедшем году ряд важных реформ, назревших и готовых к осуществлению, наталкивались на несовершенство правоприменительной практики. Это, по сути, является одной из важнейших проблем экономической политики современной России. Страна находится в ситуации, которую можно охарактеризовать как "падение производительности" экономических институтов. Правоприменительная практика, состояние госуправления, судебной и правоохранительной систем оказываются важнейшими препятствиями на пути совершенствования собственно экономического законодательства. Чтобы быть конкурентоспособным, бизнес должен иметь возможность пользоваться общественными благами, предоставляемыми государством, и главным из них является обеспечение исполнения контрактов. Иначе издержки по обеспечению исполнения контрактов ложатся на самих предпринимателей.
Не менее важной проблемой является личная безопасность предпринимателей. В начале 1920-х годов один нэпман на вопрос, доволен ли он новым декретом советской власти о неприкосновенности вкладов в банках, ответил: "Неприкосновенность вкладов? А где неприкосновенность вкладчиков?" Ответ остается актуальным и сегодня. Ведь современный экономический рост начался в Англии после того, как в результате Славной революции (1689) был принят знаменитый Habeas Corpus Act, гарантировавший безопасность личности и собственности.
Именно в состояние правоприменительной практики упираются попытки повышения эффективности в таких сферах, как антимонопольное регулирование, налогообложение, таможенная политика.
Так, например, Федеральной антимонопольной службой (ФАС) разработан проект нового закона, в значительной мере основанный на нормах Европейского союза и тем самым решающий важную задачу синхронизации российского законодательства с европейским. Но закон столкнулся с очень серьезной критикой, идущей отнюдь не только со стороны монополистов. Дело в том, что практическая реализация его невозможна без активного участия армии уполномоченных госслужащих и эффективной судебной системы. Иными словами, документ ФАС предполагает введение европейских процедур антимонопольного регулирования без европейских традиций судебной системы, что на практике обернется его дискредитацией.
Со схожими проблемами приходится сталкиваться и при обсуждении налоговой реформы. В 2005 году в правительстве активно обсуждалась проблема снижения НДС. Противниками этой меры выступили прежде всего представители либеральных кругов в правительстве и экспертном сообществе. Их аргументация не ограничивалась опасениями относительно стабильности бюджета, но и включала тезис о неэффективности системы налогового администрирования. Когда деятельность налоговой службы воспринимается бизнесом как откровенно недружественная, а результатом проверки может быть начисление сумм, превышающих все доходы предприятия за соответствующие периоды, уровень налоговой ставки вообще перестает играть существенную роль при определении бизнес-стратегий.
Аналогичные проблемы связаны и с налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Возможно, государство как собственник недр могло бы выиграть, если бы при расчете НДПИ принимало во внимание разницу условий на разных участках добычи. Но столь же очевидно, что дифференциация ставки НДПИ может стать мощным фактором коррупции. И это делает, возможно, неоптимальный, но некоррупционный механизм более предпочтительным, чем более гибкий и, следовательно, эффективный, но провоцирующий коррупцию.
Модель НЭПа
Слабость административных и политических институтов ставит в повестку дня вопрос об укреплении роли государства в регулировании хозяйственной жизни. Этот вопрос является одним из наиболее сложных и противоречивых, но именно от него зависят реальные перспективы российской экономики. Процесс здесь может идти по двум направлениям — укрепления собственно институтов государственной власти и усиления прямого вмешательства государства в экономику. В 2005 году преобладал второй подход. События последних двух лет продемонстрировали, что государство намерено укреплять свои позиции как собственника в стратегических (а по сути — в традиционных) секторах экономики, освобождаясь от собственности в остальных секторах.
Было продемонстрировано, что государство готово использовать два альтернативных подхода к получению в свои руки контроля над собственностью: через судебную процедуру и путем покупки ранее приватизированных активов. Первый вариант был продемонстрирован на примере ЮКОСа, когда согласованные действия налоговых органов и прокуратуры обеспечили передачу лучших активов частной компании в руки компании государственной. Второй вариант отрабатывался на "Сибнефти", которая была куплена у собственника за $13 млрд. Схожим способом под контроль государственной компании перешли ОАО АвтоВАЗ, Гута-банк, Промстройбанк и ряд других компаний.
В результате частные собственники крупных фирм (как правило, принявшие активное участие в залоговых аукционах 1995-1996 годов), похоже, усвоили совместный урок ЮКОСа--"Сибнефти" и стремятся продемонстрировать готовность продать свои активы, если им будет предложена цена, соответствующая высокой рыночной конъюнктуре. Возникает своеобразный квазидевелоперский бизнес: предприниматели, не уверенные в легитимности собственности, готовы продать государству свои активы, выручив за них реальные деньги.
Параллельно на протяжении всего 2005 года велась работа по сокращению государственного присутствия в мелких предприятиях и учреждениях, многие из которых или подлежали приватизации, или передавались на субфедеральные уровни. Тем самым был сделан важный шаг в направлении экономической модели, основанной на государственном контроле "командных высот",— модели, которая была характерна для большевистских представлений о капитализме (и НЭПе) в первой половине 1920-х годов. Остается открытым вопрос, насколько эффективной может оказаться модель, разработанная для эпохи индустриализации, в условиях кризиса индустриального общества.
Индивидуальные меры
Кроме того, в развитие курса на активизацию государственного участия в хозяйственной жизни, в 2005 году были приняты решения, вводящие принципиально новые инструменты экономической политики, ориентированные на "подталкивание" экономического роста. К ним относятся особые экономические зоны, законодательство о концессиях и инвестиционный фонд. Все эти меры характеризуются одной общей чертой: они предполагают исключения из общих правил хозяйствования, точечное воздействие на субъектов хозяйственного процесса.
На протяжении первых полутора посткоммунистических десятилетий власти старались избегать такого рода действий, несмотря на мощное давление в их пользу. С одной стороны, необходимо было обеспечить базовую стабильность, сформировать здоровую налоговую и бюджетную системы, без которых любые меры точечного характера не могут быть эффективными. С другой стороны, инструменты такого рода несут повышенные риски коррупции, а потому государству со слабым административным ресурсом и неразвитыми институтами гарантирована неэффективность их применения. Только по мере укрепления государства и появления в его бюджете адекватных средств можно попробовать переходить к мерам индивидуального экономического воздействия.
В условиях заметного расширения активности государственного бюджета исключительно важным фактором как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе является сохранение и укрепление стабилизационного фонда. Стабфонд принято рассматривать как источник резервных средств для поддержания уровня бюджетных расходов в случае ухудшения конъюнктуры. Между тем основная текущая его роль состоит в недопущении структурной подстройки экономики под высокие цены на нефть и газ, предотвращении усиления зависимости от секторов ТЭКа, а в политическом отношении — предотвращении того, чтобы Россия повторила судьбу Советского Союза.