Указ "О взаимодействии и координации деятельности исполнительной власти субъектов федерации с федеральными органами власти на местах" предписывает наделить глав регионов полномочиями по "организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и территориальных органов" федеральных министерств и ведомств. В перечень "координируемых" вошли все органы, руководимые правительством, и три министерства, подчиненных президенту (МВД, МЧС и Минюст). Два министерства (обороны и иностранных дел) и четыре федеральных службы (ФСБ, ФСО, Фельдъегерская служба и Служба по контролю за оборотом наркотиков), находящиеся в ведении главы государства, под "взаимодействие и координацию" не попадают.
Другой пункт указа обязывает министров согласовывать с главами регионов кандидатуры на должность руководителей территориальных органов. Не учитывать мнение губернатора разрешается лишь в случае, если дважды подряд министерство и глава региона не нашли общего языка в кадровом вопросе.
Если вспомнить, что контроля за кадровой политикой центра на вверенной им территории главы регионов добивались еще со времен "парада суверенитетов" начала 90-х годов, то новая инициатива президента может показаться поистине революционной. Однако на самом деле радоваться долгожданным дополнительным полномочиям губернаторам пока рано.
В течение всего своего президентства Владимир Путин последовательно боролся за ограничение прав губернаторов. Сначала он разбил их на группы, образовав федеральные округа, и поставил над ними своих полпредов, большинство которых является выходцами из силовых структур. Затем губернаторам запретили проведение несанкционированных митингов и собраний под вывеской Совета федерации, а в верхней палате вместо глав регионов оказались вроде бы назначенные ими, но тщательно отобранные в Кремле представители. Одновременно в законодательство были внесены поправки, позволяющие отстранять руководителя субъекта РФ от должности как за нарушение федеральных законов, так и в случае возбуждения против лишившегося парламентской неприкосновенности губернатора уголовного дела. А финальным аккордом этой антигубернаторской симфонии стала отмена всенародных выборов глав регионов и переход к их фактическому назначению президентом.
Одними законодательными мерами борьба с региональными лидерами не ограничивалась. Неугодным губернаторам Кремль всячески мешал избираться на новый срок или оказывал на них давление — чтобы уходили сами. Непотопляемый приморский лидер Евгений Наздратенко, с которым долго и безуспешно боролся Борис Ельцин, подал в отставку после единственного телефонного звонка Путина. А чувствовавший себя не менее уверенно петербургский губернатор Владимир Яковлев согласился — разумеется, тоже сугубо добровольно — на "расстрельную" должность вице-премьера по проблемам ЖКХ.
Давление сверху дополнялось атаками снизу и сбоку. На недостаточно лояльных губернаторов с воодушевлением ополчились руководители региональных УФСБ, УВД, прокуроры и судьи. Те силовики, которые воевать с главами своих регионов не желали, заменялись на более боевитых. При этом некоторые генералы, завалив своих губернаторов, в награду получали освободившиеся кресла — как, например, главы воронежского и смоленского управлений ФСБ Владимир Кулаков и Виктор Маслов.
Правда, были среди региональных лидеров и отдельные "священные коровы", остававшиеся вне зоны антигубернаторской операции. В список неприкосновенных вошли прежде всего политики, руководившие своими регионами еще с советских времен, как, например, орловский губернатор Егор Строев, президенты Татарии и Башкирии Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов, глава Кабардино-Балкарии Валерий Коков. Их главным козырем была столь любимая Кремлем стабильность, которой они добились в своих субъектах и которая, как опасался центр, могла исчезнуть в случае их отставки. Да и их богатый партийно-советский опыт управления в Кремле посчитали крайне полезным для укрепления властной вертикали.
Этим главам регионов позволялось не только расставлять на ключевые посты (в том числе и силовые) верных им людей, но и критиковать работу федеральных назначенцев, к примеру тех же руководителей территориальных органов. В недавнем послании республиканскому парламенту, например, Минтимер Шаймиев заявил, что "неоправданно большое количество территориальных управлений федеральных министерств и агентств не только дублируют республиканские ведомства, но и мешают друг другу в работе". А Егор Строев, по свидетельству очевидцев, воспринимал каждое назначение из центра на своей территории почти как личное оскорбление. И именно он, по информации "Власти", возглавил губернаторское лобби, начавшее борьбу за изменение кадровой политики центра в регионах и приложившее руку к подготовке соответствующего президентского указа.
Впрочем, в этой борьбе губернаторам-тяжеловесам было важно не переусердствовать. Ведь реальное перераспределение полномочий в пользу региональных властей означало бы и соответствующий рост их политической ответственности. А становиться козлами отпущения за проводимые Кремлем и Белым домом непопулярные социальные реформы у глав регионов никакого желания нет.
Итогом этой борьбы стало то, что ни о каких реальных изменениях речь в указе не идет. Правда, источник в администрации президента заверял "Власть", что указ, "безусловно, открывает новый политический вектор развития": в условиях достаточно прочной вертикали власти Кремль может слегка ослабить вожжи и дать губернаторам чуть больше свободы — разумеется, в рамках, установленных новой сложившейся системой.
Но согласиться с этой точкой зрения трудно, поскольку указ скорее лишь закрепил то, что и так существовало де-факто. Скажем, ключевые силовые ведомства остались вне контроля губернаторов, так что региональные лидеры по-прежнему будут жить в ожидании каких-нибудь гадостей от бдящих за ними чекистов. А порядок "организации взаимодействия" с другими территориальными подразделениями федеральных ведомств, согласно указу, для губернаторов должно будет придумать правительство. И вряд ли этот порядок окажется слишком уж отличным от нынешнего, при котором одни федералы ограничиваются "принятием к сведению" слезных просьб губернаторов, а другие и вовсе общаются с региональной властью исключительно посредством официальной переписки.
Есть, конечно, и счастливые исключения: например, многие петербургские чиновники предпочитают взаимодействовать напрямую с московским руководством федеральных ведомств. Во многом благодаря этому северной столице удалось сохранить за собой ряд исключительных полномочий — в частности, по управлению федеральной недвижимостью и по охране федеральных памятников. Но другие регионы похвалиться большим количеством земляков на важных федеральных постах явно не могут.
Кстати, в декларативности этого пункта указа уверены даже некоторые сотрудники администрации президента, считающие, что поручение об утверждении положения "о порядке взаимодействия и координации" будет фактически похоронено Белым домом. "Мы уже не в первый раз сталкиваемся с тем, что в правительстве растворяются многие инициативы, особенно связанные с перераспределением полномочий",— жаловался источник "Власти" в президентской администрации.
Таким образом, никакого расширения губернаторских полномочий на деле не произошло, а самих губернаторов указ, по сути, приравнял по статусу к тем руководителям территориальных органов федеральных министерств и ведомств, которых они вроде бы должны теперь "координировать". Как и они, губернатор фактически является чиновником, назначенным сверху. Как и главы региональных управлений Минюста, Минсвязи или Минприроды, он решает задачи, поставленные ему его непосредственным начальством,— удваивает ВВП, уполовинивает бедность, монетизирует льготы. Наконец, точно так же, как и какие-нибудь налоговики или транспортники, губернатор имеет право "взаимодействовать" с коллегами из других федеральных ведомств — если только сами коллеги этого захотят.
Заметных отличий от глав других терорганов у регионального лидера как главы территориального подразделения федерального органа под условным названием Минсубъект, пожалуй, лишь два. Во-первых, у Минсубъекта нет формального главы — вертикаль этого ведомства замыкается непосредственно на президента. А во-вторых, у губернатора есть право дважды отклонить кандидатуру, предложенную на пост главы регионального представительства другого министерства. Этот факт, естественно, дает Минсубъекту некоторое преимущество перед другими федеральными ведомствами: если их руководители не хотят скандала, то должны предложить губернатору приемлемую для него кандидатуру. Но полного контроля над ситуацией это главе региона все равно не гарантирует. Ведь если согласованный с Минсубъектом кандидат впоследствии вдруг окажется "врагом" или "предателем", уволить его губернатор уже не сможет.
НИКОЛАЙ ГУЛЬКО, ИРИНА НАГОРНЫХ
Чаще всего губернаторы боролись с Кремлем за право контролировать назначение глав региональных МВД или УВД. И чаще всего проигрывали. В ноябре 1994 года президент Чувашии Николай Федоров отправил в отставку главу МВД республики Михаила Киселева и назначил на его место начальника своей личной охраны Вадима Антонова. Президент РФ Борис Ельцин своим указом приостановил это распоряжение как противоречащее Конституции, а приказом МВД РФ и. о. министра был назначен первый зам Киселева Николай Бельцов. Двоевластие закончилось в сентябре 1995 года после встречи Федорова с министром внутренних дел РФ Анатолием Куликовым: республиканское МВД возглавил инспектор ГУОП МВД РФ Петр Долгачев, а Антонов стал его замом с полномочиями члена правительства. В октябре 1996 года, сразу после избрания губернатором Курской области, у Александра Руцкого начался конфликт с начальником местного УВД Алексеем Волковым, облпрокурором Николаем Ткачевым, начальником УФСБ Виктором Суржиковым и начальником налоговой полиции Николаем Долгих. Под нажимом Руцкого Суржиков в 1999 году был переведен в Волгоград, а в январе 2000 года губернатор добился увольнения Долгих. Волков и Ткачев остались на своих местах, несмотря на неоднократные обращения Руцкого в МВД и Генпрокуратуру. В июле 2000 года Суржиков вернулся в Курск в качестве федерального инспектора и стал одним из конкурентов Руцкого на губернаторских выборах. За сутки до голосования Руцкого сняли с выборов, и новым главой области стал депутат Госдумы коммунист Александр Михайлов. В 1997 году президент Ингушетии Руслан Аушев решил перевести в свою компетенцию вопросы назначения местных судей, прокуроров и министра внутренних дел. На 1 марта 1998 года был назначен референдум по этому вопросу. Не дожидаясь голосования, Аушев в августе 1997 года без согласования с МВД РФ назначил и. о. министра Дауда Коригова. 17 февраля 1998 года Верховный суд признал референдум незаконным, и после переговоров с федеральным центром Аушев его отменил. 4 марта 1998 года Коригов был арестован в Москве по обвинению в превышении должностных полномочий и провел четыре месяца в "Лефортово", после чего дело было передано в Верховный суд Ингушетии. 3 ноября 1998 года экс-министр был оправдан.
"Передача полномочий дает регионам крылья" Как показал опрос "Власти", указ Владимира Путина получил полное всегубернаторское одобрение. Муртаза Рахимов, президент Башкирии: — Этот указ устраняет один из главных недостатков государственного устройства — параллелизм и дублирование полномочий федеральных и региональных органов власти. В регионах ведь лучше знают кадры, лучше знают, кто способен работать в той или иной сфере, а кто и нет. Владимир Егоров, губернатор Калининградской области: — Указ президента не преследует цель облегчить жизнь губернаторам. Он повышает ответственность глав регионов за результативность работы федеральной структуры, руководитель которой назначен с одобрения губернатора. Чем больше дано, тем больше спросится. Борис Говорин, губернатор Иркутской области: — Передача полномочий дает регионам крылья, власти в регионах наконец-то получают больше свободы. Речь идет не об упрощении работы. Теперь руководитель территориального органа федеральной власти будет понимать, что от губернатора зависит его будущее, и станет лучше работать. Александр Ткачев, губернатор Краснодарского края: — Я с самого начала чувствовал себя "начальником Кубани", обязанным отвечать за все, что делается в крае. Но полномочий не всегда хватало, особенно при серьезных ЧП, когда разные ведомства зачастую действовали как лебедь, рак и щука. Теперь все властные рычаги в регионе будут сосредоточены в одних руках. Виктор Толоконский, губернатор Новосибирской области: — Это решение не ослабляет вертикаль власти, а усиливает возможности федеральной службы в регионе. Иначе назначенный остается один на один, и работать ему трудно. Я не вижу здесь политического момента, это чисто управленческая эффективность. Мурат Зязиков, президент Ингушетии: — Прекратится перетягивание каната и нормализуется конструктивная работа центра и регионов. Иногда в регионы назначают людей, которых и близко подпускать нельзя. Чиновник, не знающий региона, играет роль "американского наблюдателя", работающего по принципу "в республике никому не подчиняюсь". Александр Хлопонин, губернатор Красноярского края: — Изменение порядка избрания губернаторов дает президенту возможность наделить региональные власти полномочиями, которые необходимы для эффективного управления территорией. Но к процессу передачи полномочий надо подходить гибко. Они должны делегироваться регионам или концентрироваться на уровне федерации в зависимости от ситуации в стране. Чем она лучше, тем больше полномочий должно быть на местах. Валентина Матвиенко, губернатор Санкт-Петербурга: — Это существенный шаг вперед, который позволит избежать противостояния, наладить конструктивное взаимодействие. Меня волнует, чтобы решения, которые приняты, были как можно скорее оформлены в законодательном виде, был определен механизм передачи этих полномочий. Чтобы не получилось вакуума в регулировании тех или иных сфер. Валерий Сердюков, губернатор Ленинградской области: — Многие региональные полномочия до последнего времени дублировались федеральными органами. Думаю, что бардака будет меньше. Но наряду с увеличением возможностей резко возрастает и ответственность губернаторов. Николай Шаклеин, губернатор Кировской области: — Компетенцию региональных органов нужно дальше расширять. Теперь у нас будет больше прав в отношениях с федеральными органами, а с чиновниками мы будем чаще встречаться. Это прибавит возможностей влиять на решения. |
