Появление COVID-19 и противоэпидемические меры парализовали рынки труда во многих странах мира. Это привело к снижению доходов населения и приросту уровня бедности. “Ъ” поговорил с глобальным руководителем отдела социальной помощи в рамках глобальной практики Всемирного банка в области социальной защиты и трудоустройства Уго Джентилини о том, как в этих условиях изменилась практика соцзащиты и как это может повлиять на ее дальнейшее развитие.
Фото: World Bank Group
Фото: World Bank Group
— Пандемия коронавируса вынудила многие государства значительно расширить программы соцподдержки населения. Можно ли уже оценить их размер по итогам 2020 года?
— Без сомнения, меры реагирования на COVID-19, которые принимаются в сфере социальной защиты, достигли исторических масштабов. В период с марта по декабрь 2020 года 215 стран и территорий мира в совокупности реализовали 1414 мер социальной защиты, чаще всего (63%) — в виде нестраховых трансфертов (в денежной или натуральной форме). В четверти случаев (24%) соцзащита осуществлялась в виде страховых платежей — в первую очередь пособий по безработице, больничных и субсидирования взносов в систему социального обеспечения. Еще 14% программ можно отнести к мерам поддержки рынка труда — среди них наиболее популярным стало субсидирование зарплаты работников через работодателя.
Однако «масштабные» не означает «достаточные» — 30% программ предусматривали разовые выплаты, и всего четверть программ смогли охватить больше чем третью часть населения в своей стране. В странах с низким уровнем доходов расходы в пересчете на душу населения в среднем были крайне невелики — всего $6, что в 87 раз меньше, чем в странах с высоким уровнем доходов.
— Сколько было потрачено странами в целом?
— Объем средств, которые направляются на цели социальной помощи, в среднем вырос на 152% в сравнении с ситуацией до начала пандемии. Но многих случаях начальный объем расходов был относительно невелик — в странах с низким и средним уровнем доходов он в среднем составляет около 1,5% ВВП. В целом, по предварительным оценкам, расходы на социальную помощь в связи с пандемией COVID составляют дополнительно 1,2 процентного пункта ВВП, так как информация от 126 стран говорит о том, что в совокупности на программы социальной защиты выделено не менее $800 млрд. Это около 6,3% от общемирового размера стимулов, который оценивается в $12,6 трлн. То есть на первоначальном этапе расходы на социальную защиту оказались на 22,6% выше, чем сумма, выделенная на аналогичные цели во время рецессии 2008–2009 годов ($653 млрд).
— Можно ли что-то сказать об эффективности этих программ поддержки населения?
— В целом такие программы позволили по крайней мере частично защитить население от наиболее тяжелых последствий пандемии. Например, в Эфиопии из-за пандемии показатель необеспеченности продовольствием вырос на 11,7 процентного пункта, а продолжительность периода дефицита продовольствия — на 0,47 месяца. При этом для беднейших домохозяйств, которые были охвачены системой социальной помощи, эти показатели составляют всего 2,4 и 0,13 соответственно. Аналогичным образом в Уругвае, где из-за пандемии бедность выросла на 38%, денежные трансферты дали положительный эффект; вместе с тем для полного смягчения последствий такого роста бедности потребовались бы дополнительные расходы в размере 0,46% ВВП.
— Какие различия были в подходах к наращиванию соцзащиты?
— На выбор стратегии дополнительных социальных программ существенно повлиял характер рынков труда. Так, субсидирование заработной платы, предполагающее полное или частичное финансирование фонда оплаты труда за счет бюджетных средств во избежание увольнений, сейчас присутствует в 122 случаях в 93 странах. Как и в случае большинства программ социального страхования, применение таких субсидий требует наличия формального рынка труда. Если он ограничен, государство старается охватить занятых в неформальном секторе главным образом за счет инструментов социальной помощи. При этом денежные трансферты выступают в качестве «точки входа»: ими можно воспользоваться, чтобы реализовать дальнейшие программы, например, в сфере социального страхования. По этому пути пошли в Пакистане, где объединили денежные трансферты с программами сбережений, которые софинансируются государством; в Индии комплексно предоставляются социальная помощь и социальное страхование для определенной категории городских домохозяйств, во главе которых стоят женщины. Иными словами, такие подходы помогают постепенно формировать официальные механизмы социальной защиты, идя «снизу вверх».
— Вероятно, определенную роль сыграли и возможности национальных систем идентификации получателей?
— Да, страны, где имеются эффективные системы идентификации, информационные системы и платежные механизмы, смогли расширить охват, приспособив действующие или внедрив новые программы на базе административной инфраструктуры существующих схем. Примером может служить Бразилия. Страны, имеющие такие возможности, смогли обеспечить более значительное увеличение охвата. Всего треть стран смогли добиться того, чтобы денежные трансферты получило более трети населения (и среди этих стран нет ни одной с низким уровнем доходов). Там, где имеются самые значительные потребности, большинство населения помощью не охвачено. Поскольку во многих странах от пандемии страдает почти все население, правительства могли бы создать «системы всеобщего предоставления» с потенциальным всеобщим охватом. Такие системы будут очень полезны по мере создания странами собственных механизмов всеобщей социальной защиты, которые учитывают конкретные условия.
— Чем увеличение масштабов оказания социальной поддержки в прошлом году отличается от того, что имело место в 2008–2009 годах?
— Во время рецессии последнего десятилетия важную роль играли «нетрадиционные» монетарные меры, которые предусматривают оказание непосредственной помощи домохозяйствам в виде налоговых вычетов. При этом исследования говорят о том, что, несмотря на важность такой поддержки, «косвенный» эффект, достигаемый благодаря ей, оказывался с политической точки зрения менее заметным, чем непосредственные денежные выплаты.
Сейчас прямые выплаты становятся единым инструментом для одновременного достижения целей как монетарной, так и фискальной политики (то есть вливание ликвидности для стимулирования потребительского спроса и защиты населения, соответственно): в семи случаях таким единым инструментом стали разовые выплаты всему населению страны (например, в Японии, Сербии и Израиле). Есть вероятность того, что денежные трансферты станут дефолтным вариантом реагирования на кризисы в будущем.
Еще одно различие прослеживается в части разработки программ. Из-за природы нынешнего кризиса программы не предполагают поощрение взаимодействия — ни на рабочем месте, ни с участием социальных служб. Например, там, где предлагались программы общественных работ, требование участия в работах было отменено, и пособия выплачивались без каких-либо условий (Эфиопия, Индия). Аналогичным образом программы, в которых получение помощи было обусловлено посещением учебных заведений или медицинских учреждений, отказались от этих условий и перешли к выплате обычных пособий (Колумбия).
— Как опыт пандемии может изменить представления о социальной защите в разных странах и подходы к ее оказанию?
— Пандемия COVID-19 заставила снова осознать ключевую роль системы социальной защиты в обществе. При этом конкретные характеристики и конфигурация соответствующих программ будут оставаться предметом для обсуждения. В развитие осуществляемых сегодня мер реагирования правительства могли бы выработать новый общественный договор, выстроенный вокруг «налогов и мер социальной поддержки». Общества представляют собой объединения множества групп, которые в результате реформ могут выиграть или проиграть. В условиях пандемии COVID-19, когда социальными программами удалось охватить тех, кто ранее ими охвачен не был — включая значительную часть работников, занятых в неформальном секторе и не оформленных обычными трудовыми соглашениями,— может возникнуть новая заинтересованная группа, требующая социальной защиты; возможно, это повысит политическую устойчивость масштабных программ. Перспективы расширения охвата во многом могут зависеть от того, удастся ли конвертировать новые меры поддержки в голоса избирателей и обеспечить политические выгоды.